Changements Climatiques

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Quotas carbone : bon outil, mal aimé, mal utilisé (version longue)

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Ci-dessous une version longue de l’article publié sur écolo-info « Quotas carbone : bon outil, mal aimé, mal utilisé ».

J’avais adoré le film « the Story of Stuff » ; je suis en revanche très déçu par son petit frère « the Story of Cap and Trade » (voir ici pour le script en français). Ce petit film d’animation, très bien fait, se veut une critique en règle du système de régulation par quotas échangeables ou « cap and trade » (qu’on pourrait traduire littéralement par « plafond et commerce »). Malheureusement, je crois qu’il existe de grosses critiques à adresser à la critique…

Si on se penche sérieusement sur le système de régulation par quotas échangeables, il y a de bonnes raisons de penser qu’il mériterait d’être soutenu (ou au moins d’être analysé sans a priori) sur la base de justifications motivées tant par la volonté de protéger l’environnement que dans un soucis de justice sociale.

Je me retrouve dans certaines critiques formulées dans le film. En revanche, force est de constater que certains arguments sont sérieusement forcés par des raccourcis, des simplifications voire des inexactitudes. Cela aboutit donc à une divergence significative dans la conclusion : tandis que Annie Léonard condamne en bloc l’outil cap and trade, je propose une conclusion opposée dans laquelle le cap and trade n’est pas vu comme un monstre mais plutôt comme un outil qui peut susciter de très grands espoirs s’il est correctement utilisé.

1. Eléments sur la régulation

SUR LE VOCABULAIRE EMPLOYE

Annie Léonard emploie dès le début de sa critique le terme « bourse du carbone » pour qualifier le Cap and Trade. Ce terme ne reflète qu’une partie du concept : le « trade », soit le lieu d’échange, Or, le plus important, me semble-t-il, est dans la notion de « cap », c’est à dire de rationnement des émissions. Pour ce système, on peut utiliser de nombreux termes, à peu près équivalents : « quotas d’émissions échangeables », « permis d’émettre échangeables » ou « permis à polluer échangeables », « droits à polluer échangeables » mais aussi « d’unités de rationnement échangeables ». C’est la même chose, sauf que cela donne à chaque fois une vision un peu différente…

SE POSER LES BONNES QUESTIONS

Annie L. nous parle d’Enron, de Wall Street ou de Goldman Sachs. Toutes ces entités sont amenées à intervenir dans le cadre d’un système de quotas échangeables, mais elles n’en sont pas le coeur comme Annie L. le prétend. Le coeur du système appartient à l’Etat. Par ailleurs, que Goldman Sachs et Cie aient des comportements immoraux, que la logique qui sous-tend leur action soit irrationnelle en termes d’équité, de bien-être, de stabilité économique, de durabilité environnementale ne souffre d’aucune contestation de ma part ! Donc : oui, il faut réguler les marchés et interdire certaines pratiques. Oui, il faut taxer les profits/revenus pour plus de justice sociale. Oui, il faut tordre le cou aux hyper-spéculateurs… Pour autant, tout cela ne condamne pas le système de quotas échangeables.

On ne peut être d’accord sur le constat « la majorité de notre économie mondiale repose sur l’énergie fossile, et rejette donc du carbone ». Mais nous divergeons sur la question à poser : pour moi il s’agit de se demander quels sont les outils à notre disposition pour réguler les émissions ?

Pour faire bref et simple, les pouvoirs publics disposent de :

  • la réglementation
  • la fiscalité (taxes et subventions)
  • le rationnement (quotas)

LA REGLEMENTATION

Avantage : relativement simple à mettre en oeuvre pour les pouvoirs publics, préféré par la population en général.

Inconvénient : n’est pas efficace au plan économique car trop rigide

Parfois intéressante et généralement préférée par le public, la réglementation pose néanmoins un très gros problème si elle la mesure structurante de l’action publique : elle n’est pas efficace au plan économique. En effet, pour être parfaitement efficace, il faudrait qu’elle évolue aussi vite que les technologies et que les organisations technico-sociales, qu’elle soit aussi différenciée qu’il y a de cas particuliers… ce qui est impossible. Le régulateur ne peut pas avoir autant d’informations (que seuls les acteurs de chaque domaine économique possèdent) ; et il impossible d’avoir une réglementation mouvante et détaillée.

L’analyse économique a montré qu’en comparaison, la taxation ou le système de quotas échangeables sont efficaces économiquement, car ils laissent aux acteurs économiques, en fonction de leurs préférences et de leurs informations, le choix du moyen pour atteindre l’objectif de réduction.

Pourquoi est-ce important d’avoir un outil de régulation environnementale efficace au plan économique ? Parce que en comparaison avec la taxation ou les quotas, mener une politique environnementale uniquement avec de la réglementation conduira à des surcouts importants (de l’ordre de 50%) : c’est à dire une hausse des coûts de production pour les entreprises, ce qui se traduira par une réduction de l’activité économique sans avantage supplémentaire pour l’environnent (et, toute chose égale par ailleurs, cela induit une augmentation du chômage et/ou de l’inflation c’est à dire une perte de pouvoir d’achat). Vu autrement : avec de la taxation ou des quotas, pour un même coût social et économique, on peut atteindre une meilleure protection de l’environnement que ce qu’on aurait pu avoir avec la réglementation. Autrement dit encore, la transition écologique de l’économie s’effectue avec plus de facilité par l’usage de taxes ou quotas qu’avec la réglementation.

LA TAXE

Avantages : Efficace économiquement. Si son taux est connu à l’avance, elle permet aux entreprises d’anticiper le futur.

Inconvénients: ne s’adapte pas à la conjoncture économique et donc peut participer à un renforcement d’un ralentissement. En cas de forte croissance, sa puissance de protection environnementale est d’autant limitée et les émissions s’envolent sans plafond : l’impact global sur l’environnement est inconnu car dépendant de la conjoncture économique. Des problèmes sociaux ou d’équité peuvent être posés, en fonction de l’usage qui est fait des recettes perçues.

LES QUOTAS

Avantage : efficaces économiquement. Le niveau de pollution à venir est explicitement fixé par le régulateur. Enfin l’outil s’adapte à la conjoncture économique.

En cas de ralentissement économique, mécaniquement, les émissions diminuent car l’activité ralentie. Dans ce cas le prix du carbone chute, ce qui diminue les incitations. Mais inversement en cas de forte croissance, la quantité d’émissions autorisées reste la même alors que l’économie a tendance à en produire de plus en plus. Le prix du carbone s’envole, l’incitation économique est très forte.

Cette variabilité du prix est-elle grave ? D’un point de vue environnemental, absolument pas ! Le plafond ne sera de toute façon pas dépassé. Du point de vue économique, cette variabilité est un inconvénient car il induit un manque de prévisibilité pour les entreprises. Mais les entreprises ne peuvent pas à la fois bénéficier de flexibilité en fonction de la conjoncture et de prévisibilité exacte !

Inconvénient : manque de prévisibilité explicite car l’incitation varie en fonction de la conjoncture économique.

En somme, pour une politique structurelle le régulateur privilégiera la taxation ou les quotas échangeables afin de pouvoir aller plus loin dans sa politique environnementale. Focalisons-nous sur ces derniers, sur le « cap and trade ».

2. Le Cap (ou plafond)

Selon les propres termes d’Annie L. le cap « c’est génial ». Cet engouement est aussitôt contré par l’existence de spéculation, qui semble ruiner tout le système. Mais son discours mélange deux arguments sans commune mesure.

RATIONNER LES EMISSIONS : UN CHANGEMENT DE PARADIGME

Le premier argument (« nous atteindrons notre objectif climatique ») est fondamental ! Il n’existe en effet aucun autre outil de régulation publique qui permet d’atteindre avec certitude un objectif environnemental que les pouvoirs publics ont déterminé. Le fait de fixer un « cap », c’est à dire une limite en valeur absolue de la pollution est un changement radical de la façon même d’envisager le développement humain : c’est une manière d’accepter la finitude de notre planète, c’est une manière de dire « quel que soit le développement humain, en termes démographiques ou économiques, nous ne dépasserons pas tel niveau de prélèvement ou d’impact sur l’environnement ». J’avoue ne pas arriver à comprendre le manque d’enthousiasme de la part de tous les environnementalistes et autres partisans de la « décroissance » pour cet outil qui s’apparente purement et simplement à un rationnement imposé par l’Etat. Rappelons que des situations de rationnement imposé par l’Etat sont exceptionnelles et sont intervenues, dans l’Histoire, principalement en temps de guerre. Cet outil, s’il est bien utilisé, est une arme de guerre contre les changements climatiques.

DISTINGUER LES SPECTULATEURS ET LES OPERATEURS

En face de ce constat majeur, le film met en exergue les profits des courtiers, ce qui semble annuler tout l’intérêt du système. D’abord, il faut distinguer les spéculateurs des opérateurs. A ces derniers, pourvu que leurs rémunérations ne soient pas indécentes, je ne vois pas grand chose à reprocher, car il faut bien que des gens fassent fonctionner un système de régulation (quel qu’il soit). En revanche, du côté des spéculateurs, là, je conçois qu’il existe un problème.

Il faut effectivement que le régulateur joue son rôle contre la spéculation sur le « marché carbone » (tout comme sur les autres marchés). Mais remarquons qu’éviter la spéculation et l’existence de bulles spéculatives n’a pas grand rapport avec l’environnement ; en revanche, cela a un grand intérêt en termes de stabilité macroéconomique.

Cela peut passer par différentes mesures : par exemple l’interdiction de tous les produits dérivés (ou n’en autoriser qu’un nombre limité et clairement définis) sur le marché carbone comme il est prévu aux Etats-Unis. Ce pourrait également être la limitation de l’accès au marché uniquement aux entreprises soumises à quotas : la spéculation, qui est le fait d’agents extérieurs, serait alors très fortement limitée. Ce peut être une taxation des transactions qui vise à rigidifier les échanges et à décourager de fait un grand nombre de spéculations à la marge. Ce pourrait être enfin limiter les entreprises soumises à quotas dans la quantité d’échanges autorisés (par exemple 5 à 10% de leur allocation initiale). Autant de solutions potentielles qu’il faudrait étudier et promouvoir…

La critique de la possibilité de spéculation induite par le « cap and trade » est pertinente. Mais ce n’est malgré tout pas une fatalité, et certaines mesures pourraient contraindre très fortement la possibilité de spéculer. Et surtout, cela n’a pas grand rapport avec la protection de l’environnement.

FAIRE FONCTIONNER LE SYSTEME : L’ETAT MAITRE DE LA DISTRIBUTION DES QUOTAS

Comme il est sous-entendu dans le film, l’allocation initiale des permis d’émissions peut effectivement poser problème. Mais la faute éventuelle revient aux gouvernements ! Ni le « marché », ni les entreprises n’en sont responsables.

Dans le système de cap and trade, celui qui a le pouvoir de distribuer les quotas est l’Etat, le régulateur. C’est donc lui qui choisit la quantité et la façon de distribuer des quotas. Evidemment, s’il attribue trop de quotas, alors le système ne sert à rien : c’est comme s’il n’existait pas puisque les entreprises peuvent émettre autant qu’elles veulent (elles possèdes les quotas correspondants aux émissions). Mais le principe du cap and trade, c’est bien que les Etats rationnent la distribution de quotas afin que les émissions diminuent. S’ils ne le font pas, c’est qu’ils utilisent l’outil de régulation de manière incorrecte : ils n’ont pas la volonté d’agir contre les changements climatiques ou qu’ils sont trop faibles face aux lobbies. Mais soulignons que ce problème pourrait être le même avec d’autres outils : il suffit d’adopter une réglementation non adaptée ou une taxe avec un taux ridiculement faible, et le gouvernement ne régule pas vraiment l’impact environnemental et satisfait tous les lobbies qui poussent au portillon. Et les exemples en la matière sont légion…

Concernant la répartition initiales des quotas, il y a plusieurs façons de le faire. On distingue généralement les méthodes suivantes :

  • soit on les attribue gratuitement sur la base des émissions historiques de chaque entreprise : on lui donne un peu moins que ce qu’elle aurait besoin en théorie.
  • soit on met aux enchères les quotas.
  • soit on attribue les quotas sur la base d’une analyse des capacités technologiques.

Remarquons immédiatement que, quelle que soit la méthode de répartition, si le nombre total de quotas est suffisamment faible, il y aura réduction des émissions de l’économie. La question de la répartition initiale des quotas n’est pas un problème environnemental mais c’est une question d’équité entre les producteurs d’une part et entre les producteurs et les citoyens d’autre part. En effet, il se peut qu’un gouvernement favorise telle ou telle entreprise lors de l’attribution de quotas, ce qui est évidemment injuste. De plus, la distribution gratuite de quotas par l’Etat correspond à une distribution de « richesse environnementale » ; il paraît également injuste que l’Etat, qui agit au nom des citoyens, distribue cette richesse gratuitement, sans contre partie (financière). Il est donc généralement préférable, pour des quotas distribués à des entreprises, de recourir à la mise aux enchères.

Evidemment, comme pour toute régulation (taxe, réglementation), il faut que les infractions soient contrôlées et sanctionnées. Ce peut être le cas pour des fraudes de grande ampleur (fraude à la TVA) ou pour des fraudes occasionnelles (trucage de chiffres de certaines entreprises peu scrupuleuses pour favoriser leur allocation initiale). Les fraudes sont favorisées par la jeunesse du système. Certaines fraudes (sur les allocations initiales par exemple) n’ont pu se produire qu’à la faveur de l’instauration initiale du système. Néanmoins, il faut consacrer les moyens nécessaires à la vérification et à la sanction des infractions.

LE CAS DE L’UE : L’EXEMPLE DENIGRE PARTIELLEMENT A TORT

L’UE a mis en place un système de « cap and trade » pour les entreprises les plus polluantes. Annie L. en fait une critique acerbe, pas très juste.

Il est vrai que sur la première période (2005-2007), le système a conduit à un prix du carbone très faible et donc à une incitation économique peu importante. Mais là encore, le problème ne vient pas du système de régulation, mais de la façon dont le régulateur l’a utilisé. En l’occurrence, l’UE avait choisi de laisser à chaque Etat le soin d’élaborer un plan national d’allocation des quotas (PNAQ). Que s’est il passé ? Les Etats européens, puérils, ont tous voulu distribuer un maximum de quotas à leurs entreprises nationales pour avoir un avantage par rapport aux autres Etats de l’UE. En clair, ils ont adopté une stratégie de concurrence inter-étatique, alors qu’ils auraient dû adopter une stratégie de coopération.

L’étude d’Ecofys de 2004 montre que les PNAQ étaient utiles mais insuffisants. Les deux éléments à retenir de cette étude sont que : les allocations par les pays étaient inférieures au scénario « business as usual », ce qui indique que les industries devaient subir une pression. Cependant ces allocations étaient situées à un niveau trop élevé pour que l’industrie soumise à quotas participe à égalité avec les autres secteurs de l’économie à l’effort de réduction pour l’atteinte des objectifs du protocole de Kyoto. Ce deuxième point indique que la pression mise sur les entreprises était trop faible puisque ces industries devraient participer davantage que les autres secteurs (car les coûts de réductions y sont moindre).

Les Etats n’ont simplement pas joué leur rôle de régulateur. Mais rappelons que ce problème n’est pas spécifique au système cap and trade : il en va exactement de même pour la réglementation ou pour les taxations.

Malgré une contrainte qu’on peut penser trop faible, les émissions européennes du secteur soumis à quotas ont bien diminué (voir cette étude pour la caisse des dépots et consignations). Certes, les émissions globales ont pu diminué trop faiblement voire augmenté, mais c’est principalement à cause des secteurs qui ne sont PAS soumis à quotas : tertiaire, transports, agriculture (voir le cas de la France dans son inventaire). C’est tout de même fort de reprocher au cap and trade le manque de résultat global, alors qu’il est l’outil principal à avoir limité les dégâts !

Annie L. avance un autre argument : le cap and trade en Europe aurait renchéri le prix de l’énergie sans effet pour l’environnement. Cet argument n’est pas recevable. Si on veut sérieusement réguler l’impact environnemental de l’activité humaine, il faut que cela passe, d’une manière ou d’une autre, par le « signal prix » ; autrement dit que le prix des produits non vertueux soit plus élevés que celui des produits vertueux. C’est la seule manière de faire évoluer à long terme l’ensemble d’une économie vers des consommations et comportements compatibles avec l’environnement. Dans le cas de l’énergie, la perspective d’une énergie peu chère est une illusion dangereuse : faire croire que la boulimie énergétique -grâce à des prix bas- des pays développés sera longtemps possible est un mensonge… il faudrait mieux préparer la transition que de la repousser éternellement. D’ailleurs, une comparaison honnête Etats-Unis et en Europe montre que le niveau de consommation énergétique et de pollution (pour un même service) est clairement corrélé au niveau du prix de l’énergie. Ce point ne fait pas débat au sein des économistes de l’environnement.

Pour en revenir aux critiques sur le système européen :

  • oui, la contrainte a été trop faible au début du système, à cause de la trop faible volonté des Etats. Mais ceci sera désormais réglé, puisque le « cap » va être déterminé mécaniquement (par une formule qui vise à satisfaire les engagements de réduction de l’UE) à partir de 2013.
  • oui, il y a eu mauvaise répartition des quotas, et certaines entreprises s’en sont mis plein les poches. Là encore, la faute repose sur le régulateur et UNIQUEMENT sur le régulateur. La situation devrait être normalisée à partir de 2013, avec la mise aux enchères progressive des quotas. S’ils ne sont pas mis aux enchères, afin de préserver la compétitivité des entreprises européennes par rapport aux pays qui n’ont pas de contrainte carbone, les quotas seront attribués gratuitement mais sur la base des technologies du secteur les plus performantes, ce qui garantit une pression sur le secteur. Mais c’est une question d’équité sociale (répartition de la « nouvelle » richesse environnementale), pas une question d’effectivité environnementale, puisque un cap correct garantit l’atteinte de l’objectif de réduction.

3. Le Trade (ou commerce) et les mécanismes de flexibilité

Les quotas, une fois distribués, peuvent être échangés entre les entreprises. Le fait d’autoriser l’échange de quotas permet que les réductions les moins coûteuses soient faites les premières. C’est ce mécanisme qui permet d’apporter la flexibilité nécessaire pour réduire les coûts de protection de l’environnement. Dans un système simple de « cap and trade », les entreprises échangent entre-elles éventuellement, mais comme le cap est fixe, cela n’a pas d’impact en termes environnementaux.

La réalité est un peu plus complexe. En effet, aux cotés des quotas échangeables, le Protocole de Kyoto a prévu deux autre mécanismes dits de flexibilité, appelés Mécanisme de Développement Propre (MDP) et Mise en Oeuvre Conjointe (MOC). Les MDP peuvent effectivement poser problème et appellent quelques explications.

LE COMMERCE DES QUOTAS

Annie L. déclare explicitement que « les milliards » gagnés par certaines entreprises qui vendent leurs quotas vient « de nos poches ». Ceci tout simplement faux : l’argent provient des entreprises qui n’ont pas eu assez de quotas.

Dans le cas de l’Europe actuellement, la récente étude de l’ONG Sandbag montre que le secteur énergétique est déficitaire de quotas, tandis que la métallurgie et la cimenterie est bénéficiaire. Ces deux dernières industries vendent des quotas et gagnent de l’argent, qui provient de l’industrie énergétique. Il y a redistribution des richesses entre producteurs. Si la métallurgie et la cimenterie ont réduit par volonté (ou en conséquence du ralentissement économique) leurs émissions ont décru plus que ce que ne l’exigeait le régulateur, il est acceptable qu’elles soient « récompensées » (en vendant leurs permis). En revanche, le secteur énergétique (qui n’a pas réduit suffisamment ses émissions) est quant à lui « pénalisé » (en étant obligé d’acheter des permis). Tout ce qui compte est le niveau du cap fixé par le régulateur.

LES MDP : UN MECANISME A MODIFIER

Pour obtenir des permis supplémentaires qui ne sont pas distribués par les Etats, des entreprises sont autorisées à aller réduire les émissions dans des pays en développement. En théorie, le système fonctionne bien à l’échelle mondiale. Explications.

Quel est l’état initial ? Supposons que l’Union Européenne s’est engagée à réduire ses émissions de 20% (le « cap » est fixé à 80% des émissions de l’année initiale) en revanche la Chine ne s’est engagée à rien mais on suppose une stabilisation de ses émissions. A l’échelle mondiale donc les émissions vont diminuer un peu grâce à la réduction de l’UE. Que se passe-t-il avec le MDP ?

Une entreprise européenne va en Chine pour réaliser un MDP. A l’échelle d’un système de quotas (disons le système cap and trade européen), aller chercher des quotas à l’extérieur pour les introduire dans le système implique une élévation du « cap ». Autrement dit, l’objectif initial fixé pour les Etats européens n’est plus atteint, il est dépassé. En revanche, dans le pays en développement qui accueille le projet (disons la Chine), le MDP aura permis de réduire les émissions. Il y a un critère, dit d’additionalité, qui affirme que les permis ne peuvent être attribués qu’à la condition que le projet permette de réduire les émissions plus qu’elles ne l’auraient été en l’absence de ce projet. Au final, l’élévation du cap européen est exactement compensée par la réduction des émissions Chinoises de telle sorte que les émissions mondiales diminuent d’autant que ce qui était prévu avant la réalisation du MDP.

Certains affirment qu’il est immoral de procéder ainsi : les riches continuent de polluer et les efforts sont effectués chez les pauvres. A un détail près : la contrainte économique de réduction est toujours portée par les riches (ceux qui réalisent le projet MDP). De plus, le MDP a permis un transfert de richesses (capitaux, savoirs-faire, technologies) qui n’aurait pas eu lieu sans. Cela revient à déplacer l’investissement d’un pays industrialisé vers un pays en développement ; si on considère qu’à moyen terme il faut que les pays industrialisés réduisent effectivement leurs émissions (ce que personne ne conteste), la réalisation de MDP n’est pas du tout à l’avantage des pays développés car ils perdent des investissements qui leur seraient pourtant utiles. A court terme, les pays développés y gagnent, mais à moyen terme ils y perdent ; quant aux pays en développement, ils y gagnent à court et à moyen terme.

Le critère d’additionalité des réductions a été très critiqué et est critiquable car il est évidemment difficile à vérifier. On peut noter cependant que le bureau de l’ONU chargé d’attribuer les quotas a appliqué récemment le principe et a donc refusé d’attribuer les permis (par exemple pour des projets éoliens en Chine, en considérant que la situation économique locale avait évolué et que le projet aurait pu avoir lieu sans le système MDP). Il n’en reste pas moins que le critère est difficile à appliquer. De plus, très concrètement, le contrôle des projets est délégué à des bureaux d’audit ; or ceux-ci qui ont été en partie décridibilisés par des révélations montrant que leur travail était très insuffisant pour garantir l’efficacité de projets. Si dans sa conception les MDP semblaient acceptables d’un point de vue environnemental, le système pose un problème de crédibilité dans son fonctionnement concret.

Autre limite majeure, le système MDP est tellement compliqué que seuls les pays disposant de capacités minimales peuvent en bénéficier (les grands pays émergents) tandis que les plus pauvres sont laissés sur le côté (les pays africains).

Pour l’avenir, remarquons que le système de MDP ne peut plus fonctionner si un pays se fixe des objectifs de réductions d’émissions en des critères relatifs. Par exemple, si la Chine s’engage à réduire l’intensité carbone de son économie de 40 à 45% (objectif fixé dans l’accord de Copenhague), on ne voit pas comment le critère d’additionalité, qui repose sur des évolutions en valeur absolues, pourrait continuer à s’appliquer.

En somme, le système MDP mérite un sérieux toilettage, qui ne manquera pas d’arriver car beaucoup de monde s’accorde à dire qu’il fonctionne mal ou est incompatible avec des objectifs de réductions ambitieuses à l’échelle du monde (c’est dire dans lequel les grands émergents sont inclus). Mais il faudra alors trouver un moyen pour que les pays en développement accèdent à une part du gâteau dans les nouveaux investissements pour la réduction des émissions. Et ce toilettage n’interviendra qu’après que le monde a décidé de l’essentiel : de combien on réduit les émissions et comment on se répartit la charge ? On rejoint donc ici la critique d’Annie L.

LE CAS DE LA MOC N’EST PAS AUSSI PROBLEMATIQUE

Cependant, Annie L. est imprécise : on peut penser que les MDP peuvent avoir lieu dans les pays développés. C’est faux. En revanche, il peut y avoir des projets de « Mise en Oeuvre Conjointe » (MOC). Mais les MOC sont loin de poser autant de problèmes que les MDP. Les MOC n’interviennent que dans des pays qui sont déjà soumis à un rationnement (à un cap). Par exemple, une entreprise française veut aller faire une réduction en Espagne qui lui donne des crédits. Cela revient en fait à faire un transfert de quotas entre l’Espagne et la France. Et au final, la quantité de quotas n’a pas changé : le cap est toujours le même.

Cependant, il est nécessaire de décrire une petite subtilité du fonctionnement actuel en Europe pour comprendre. En 1997, avec le Protocole de Kyoto, les pays industrialisés (dits Annexe I) se sont engagés à réduire leurs émissions, et parmi eux, l’Union Européenne et les pays de l’ex bloc URSS (parlons de la Russie). L’UE dispose donc d’une somme de quotas d’émissions, qu’elle a ensuite redistribué entre ses pays membres, sur des critères d’émissions historiques et de développement économique. L’UE a également mis en place le système de quotas (cap and trade) pour les entreprises les plus polluantes (EU ETS). On peut donc dire qu’il existe en fait 2 types de quotas (contenus dans deux « cap » distincts) : ceux pour les Etats et ceux pour les entreprises. Autrement dit, le « cap entreprises » est une des composantes du « cap pays » pour l’Union Européenne. En Russie, il n’y a pas de « cap entreprises », mais il y a bien un « cap pays ».

Si une entreprise française veut aller faire un projet MOC en Russie, elle le peut si les deux Etats sont d’accord : cela correspondra à un transfert de « quotas pays » de la Russie vers la France. Ces « quotas pays » seront considérés en France comme des « quotas entreprises » (l’Etat donne à l’entreprise le fruit de son projet). L’entreprise pourra alors les revendre au sein du « cap entreprises » de l’UE… ce qui implique une augmentation du « cap entreprises » (il y a les quotas distribués par l’Etat + les quotas issus de la MOC). Donc au final, l’existence de la MOC peut influencer à la baisse le prix du carbone sur le marché européen. Mais c’est différent du MDP, car globalement, le cap UE+Russie est resté le même. Donc les engagements de Kyoto seront respectés, bien que le cap entreprise de l’UE augmente. Mais cela est théorique…

En réalité, dans le cadre du protocole de Kyoto, la Russie s’est vue allouer des quotas en quantité très supérieure à ses besoins immédiats. On appelle cela l’air chaud. Donc une entreprise européenne qui vient récupérer des quotas russes vient en fait récupérer des quotas qui n’auraient pas été utilisés. Donc le « cap » européen initial est augmenté sans qu’une réduction réelle du cap russe ait lieu… Là encore, la faute ne revient pas au mécanisme MOC, mais au niveau du cap qui a été déterminé pour chaque pays.

Au delà des subtilités du fonctionnement actuel, on voit que dans le système de « cap and trade » ne peut fonctionner qu’à condition que le « cap » soit clairement déterminé, tant en quantités qu’en périmètre. Il faut donc retenir que le cap est l’expression directe et explicite de la volonté politique des Etats à lutter contre les changements climatiques.

Mais encore une fois, ce problème du sérieux de la régulation est indépendant de l’outil qu’on utilise. On peut faire autant de lois qu’on veut, si elles sont écrites par un gouvernement qui ne veut pas réduire réellement les émissions du pays, elles n’auront aucun effet. De ce point de vue, le cap and trade apporte un élément essentiel : la transparence.

LE CAP AND TRADE : L’AVENEMENT DU CAPITALISME ULTRA-LIBERAL ?

Il est faux de dire que le « cap and trade » « laisse au marché le soin de résoudre le problème ». Le pouvoir du marché est en réalité marginal (au sens propre du terme : agit à la marge). En effet, ce qui compte dans le cap and trade c’est :

  • de définir les quotas (quels gaz concernés),
  • combien de quotas seront distribués (le niveau du cap)
  • comment les quotas sont distribués initialement et avec quelle contrepartie (mise aux enchères ?),
  • définir qui est obligé de participer au système de rationnement (les principales entreprises polluantes)
  • définir qui est autorisé à participer aux échanges de quotas
  • définir qui contrôle et à quelle périodicité la correspondance entre émissions et possession de quotas (teneur du registre, contrôleurs sur le terrain).

Or, tout ceci est défini par le régulateur, c’est à dire par l’Etat. Si l’Etat est défaillant sur un de ces points (et surtout sur la quantité de quotas), le système s’effondre. Les acteurs du marché ne peuvent que réaliser des échanges dans un cadre très strict, afin de permettre aux entreprises de choisir entre « ne pas polluer et investir » et « polluer et payer ».

On remarquera qu’il n’existe pas un seul « marché » dans lequel l’Etat est aussi puissant ; pas même le marché de la monnaie (puisque, par exemple, les banques commerciales sont autorisées à faire de la création monétaire).

A l’inverse de ce qui est affirmé dans ce film et généralement, il est raisonnable de dire que le système de quotas échangeables marque le retour en force de l’Etat dans la régulation de l’économie, sous une nouvelle forme de régulation.

« De solides plafonds, des lois fortes, une action citoyenne, des taxes carbones pour rembourser la dette écologique et créer une économie verte, voilà ce dont nous avons besoin pour sauver notre avenir », d’après Annie L. Nous ne pouvons qu’être d’accord : il nous faut du « neuf ». Et il est possible que le système de cap and trade puisse apporter ce « neuf », si les Etats veulent bien s’en donner la peine.

4. Résumé de l’argumentaire

Voici quelques arguments qui résument pourquoi on peut supporter le système de quotas échangeables, dans un esprit de réel changement sociétal, avec une réduction forte de l’impact environnemental de notre société et plus de justice sociale.

  • D’un point de vue environnemental, le fait de connaître exactement le niveau de pollution déterminé par les pouvoirs publics est un avantage essentiel. C’est marquer la finitude des ressources terrestres, et ce quelle que soit la situation pour l’humanité (croissance démographique, croissance économique ou récession…). Réintroduire une notion de limite valeur absolue dans un système croissant, ce n’est pas une petite chose : c’est un changement de paradigme.
  • D’un point de vue économique, il s’agit de RATIONER les agents par la mise en place d’un plafond pour l’ensemble de l’économie (ou pour une partie de cette économie). Des rationnement, il n’y en a eu qu’en cas de guerre lorsque l’Etat a été obligé de le faire. Et il le fait maintenant, c’est très bien… Par ailleurs, le système de cap and trade permet que ce rationnement se fasse à moindre coût ; ceci non plus n’est pas le moindre des avantages…
  • L’interventionnisme de l’Etat (ou un groupe d’Etat, telle l’UE) est renforcé par la constitution du marché du carbone car lui seul peut fixer toutes les règles nécessaires à son fonctionnement. Il n’existe aucun autre marché qui fonctionne avec une telle puissance publique (pas même la monnaie). Dans le système de quotas, tout est déterminé par le régulateur : le format des quotas (quels GES ? quelles équivalences ?…), la quantité de quotas, la périodicité, qui contrôle, qui est obligé de participer au système de rationnement , qui tient le registre, quelles sont les sanctions pour non respect etc… La seule chose que les entreprises sont libres de faire, c’est d’échanger éventuellement entre elles. Sinon tout leur est imposé. Dire que le marché de quotas revient à abandonner un bien commun aux vils capitalistes sans règles est simplement faux.
  • mais surtout, d’un point de vue social, l’idée de rationnement/quotas est le moment de réintroduire la notion d’égalité et de justice sociale. Le système de quotas est concrètement un outil d’un puissance énorme pour redistribuer les richesses. Le fait d’accepter que la pollution est une destruction de richesse commune et que cette richesse a une valeur, que l’Etat en est le gardien, le garant et le redistributeur redonne une puissance d’intervention oubliée depuis les années 1970 et les dérégulations.

Ceci est particulièrement compréhensible si on envisage des quotas à l’échelle de l’individu (comme il a été envisagé au Royaume-Uni de distribuer une carte carbone personnelle -voir par exemple cette étude du Tyndall Center-). Dans ce cas, l’Etat attribuerait annuellement à chaque individu un droit d’atteinte à l’environnement (quota), probablement sur un principe d’égalité par tête (on ne voit pas ce qui pourrait justifier une répartition initiale inégalitaire). Les individus pourraient éventuellement échanger ensuite (avec plus ou moins de liberté) : au final, les riches (qui polluent actuellement plus que les pauvres) seraient obligés d’acheter d’autres quotas auprès de plus pauvres, ce qui induirait une redistribution de richesse supplémentaire à tout ce que fait actuellement l’Etat (au travers de l’impôt sur le revenu). Ou bien, si les pauvres (ou la société) considèrent qu’il n’est pas moral d’échanger des quotas car ceci aboutit à des inégalités face à la dégradation de l’environnement, alors les riches seraient obligés de réduire drastiquement leur impact environnemental afin d’arriver au niveau qui leur a été autorisé par l’Etat et à celui des pauvres.

Certes, la dernière illustration n’est que potentielle, voire utopique pour l’heure. Mais elle montre qu’il y a tout un système à imaginer.

En conclusion, évidemment, des investissements publics, une réglementation bien faite, des incitations fiscales restent nécessaires. Il est également nécessaire que les dysfonctionnements du système de quotas actuel soient réglés (problèmes du MDP, possibles spéculations…). Néanmoins, il ne faut pas se tromper de critique : l’outil de quotas échangeables a certes des limites mais également de très importants avantages, et les principales critiques actuelles doivent être adressées aux gouvernements bien plus qu’à l’outil de régulation (niveau du cap et distribution des quotas). Il est essentiel de faire la part des choses, car redisons-le encore, ce mauvais usage de l’outil par certains gouvernement n’est malheureusement pas spécifique aux quotas échangeables. Il faut que nos gouvernements se perfectionnent dans leur rôle de régulateur, que ce soit par la fiscalité, la réglementation ou le rationnement. Et en ce qui concerne les quotas échangeables, il serait grand temps d’arrêter d’avoir de l’urticaire à la simple évocation du terme « marché » et de regarder dans le détail les implications environnementales, sociales et économiques de l’utilisation de l’outil. Ces implications potentielles sont peut-être bien plus désirables que certains voudraient nous le faire croire, surtout dans une perspective de transformation sociétale pour une durabilité environnementale réelle et un monde plus juste.

Références autres :

La littérature, économique ou autre, sur la question du cap and trade et de la régulation des émissions de gaz à effet de serre est abondante. Voici quelques références à titre indicatif :

  • sur la fiscalité carbone, le prix du carbone, la régulation… : consulter le site de la conférence des experts sur la contribution climat énergie et en particulier les références bibliographiques qui y sont faites
  • sur l’économie carbone : voir les publications de l’APREC (en anglais)
  • dans un sens contraire à l’idée défendue précédemment, on pourra lire le livre : Le climat, otage de la finance ou comment le marché boursicote avec les « droits à polluer », de Aurélien Bernier (éditions Mille et une nuits)

Un très grand merci à écolo-info pour cette publications ainsi qu’à Ripe Green Ideas pour les très belles illustrations.

Taxe carbone : Ségolène Royal tord sérieusement la vérité dans une tribune

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Ségolène Royal a publié une tribune dans Le Monde dans laquelle elle persiste dans une position malhonnête, pour ne pas dire mensongère, au sujet de la taxe carbone. Après un article sur « pourquoi rejeter la critique de S. Royal » (voir les échanges sur le sujet sur désirs d’avenir), voici quelques explications (avant de clore ce chapitre).

Ségolène Royal déclare :

Que la « mode verte » obscurcirait notre jugement et notre faculté de discernement. C’était tenir en bien grand mépris et l’écologie et les citoyens. Il faut choisir : soit la taxe est destinée à modifier des comportements et son rendement tend vers zéro, les contribuables ayant réellement la possibilité d’arbitrer entre payer et changer de mode de consommation. Soit la taxe se substitue à un autre prélèvement et c’est alors avouer qu’elle est bien destinée à produire des recettes.

En prétendant que la taxe carbone avait vocation à se substituer à la fiscalité sur le travail, le gouvernement n’a pas pu cacher la nature profondément libérale de ce nouvel impôt, au diapason de sa politique fiscale globale.

Cette affirmation est tout simplement fausse : les recettes du prélèvement « taxe carbone » (ainsi que celles issues de l’application de la TVA) seront intégralement reversées directement aux contribuables-consommateurs par l’intermédiaire du « chèque vert », crédit d’impôt forfaitaire par foyer, modulé en fonction du nombre de personnes et de la localisation de l’habitat (rural/urbain). Recettes et dépenses par chèques verts se compensent intégralement. Les recettes de la taxe carbone ne servent donc pas à se substituer à la fiscalité sur le travail.

Cette dernière possibilité a effectivement été envisagée par la Commission Rocard (dont la mission était de faire le tour des solutions) puis par le gouvernement qui, heureusement, ne l’a pas retenue. Je dis « heureusement », car outre le fait que cela aurait été peu compréhensible, il a été montré par des expériences dans le Nord de l’Europe et par des simulations économiques que le bénéfices induits par la réduction de la fiscalité travail (qui se manifestent principalement par des créations d’emplois) n’est pas en mesure de compenser l’effet régressif du prélèvement de la taxe. Si le gouvernement français avait choisi la réduction des charges sociales grâce à la taxe carbone, la critique de S. Royal aurait été tout à fait justifiée : la taxe carbone aurait été une source d’accroissement des injustices sociales ! Mais ce n’est pas le cas, et le gouvernement a préféré au contraire un mode d’utilisation des recettes qui tend à réduire les inégalités (voir cet article pour des explications).

Soit S. Royal et son équipe sont incompétents, soit elle tord sérieusement la vérité. On ne saurait accepter la première hypothèse, puisque S. Royal est une présidente de région qui réalise une politique environnementale réellement efficace en Poitou-Charentes et qu’elle a été Ministre de l’Environnement. Ne reste que la seconde hypothèse. L’accusation est grave, malheureusement, il y a peu de doutes.

D’autre part, S. Royal glisse au milieu de nulle part et sans justification, qu’elle ne croit pas à l’efficacité environnementale d’une taxe environnementale :

(…) Je n’accepte pas que l’écologie soit dénaturée et utilisée comme prétexte pour affaiblir un peu plus encore le pouvoir d’achat des Français en temps de crise.

Quant à l’efficacité écologique de cette taxe face à l’enjeu du réchauffement climatique, je la conteste. Qu’est-ce qui est en jeu ? Ni plus ni moins que la survie de l’espèce. Nous sommes à la croisée des chemins. (…)

Bien que cela ne soit pas clair, on peut penser que sa justification repose dans la critique sur le « rendement » de la taxe (voir la première citation). Pourtant, quelques lignes plus loin S. Royal écrit :

Ministre de l’environnement, j’ai créé dès 1992 la taxe sur les déchets et l’éco-emballage, deux exemples de taxes écologiques efficaces et créatrices d’emplois. La fiscalité n’est évidemment pas le seul système pour réduire les émissions de gaz carbonique. La puissance publique peut aussi recourir à la réglementation (interdiction de dépasser un seuil de pollution par exemple) ou aux incitations. L’impôt n’est qu’un outil parmi d’autres pour tendre vers l’excellence environnementale et l’écologie ne doit jamais être un prétexte pour réduire le pouvoir d’achat.

C’est donc qu’elle reconnait l’effet incitatif d’une taxe (et donc l’efficacité environnementale), puisqu’elle l’a elle-même appliqué étant au pouvoir, sur la question des déchets. D’ailleurs, si ces deux taxes sur les déchets sont « créatrices d’emploi », c’est que leur rendement n’est pas nul (elles ont permis de récolter des recettes qui permettent à leur tour de stimuler l’emploi). Donc, une taxe environnementale permet de changer les comportements (son rendement doit tendre vers zéro dans le temps, mais ne peut être nul immédiatement… puisque c’est justement son objet que de faire changer les comportements et l’économie progressivement !) et de dégager des recettes (qui doivent diminuer dans le temps et qu’il faut savoir utiliser à bon escient). S. Royal se contredit donc sur le fondement de la fiscalité environnementale.

Concernant le reste de la tribune, qui affirme en gros, qu’il est nécessaire que d’autres outils incitatifs soient élaborés, on ne peut qu’être d’accord ! Oui au bonus-malus, oui au soutien à l’innovation pro-environnementale (dont la voiture électrique peut constituer un élément), oui aux prêts à taux zéro pour les économies d’énergie, oui aux subventions, oui aux mécanisme d’incitations à l’isolation dans les logements en location… Là-dessus, aucun problème ! Et heureusement, de très nombreux dispositifs existent, que cela soit à l’échelle étatique ou à des échelles plus locales.

Et enfin, non l’écologie n’est pas une punition, oui il faut veiller à ne pas impacter le pouvoir d’achat, oui les enjeux environnementaux doivent permettre de former l’espoir d’une nouvelle organisation sociale, d’une nouvelle société. L’environnement est une chance de changement… On ne peut qu’être d’accord.

Si le dispositif gouvernemental est critiquable, c’est que l’assiette et le taux de la taxe ne sont pas assez larges (justification de la censure du Conseil Constitutionnelle, critiques sur les exonérations sectorielles, critiques sur la non inclusion de l’électricité, critiques sur la faiblesse du taux et sa non progressivité dans le temps…). Bref, c’est qu’il n’y a pas assez de taxe, pas qu’il y en a trop !

Pour moi, il est temps de clore ce chapitre ségolénien (j’y ai déjà passé beaucoup trop de temps !).

Pour ceux qui veulent comprendre la complexité de l’articulation entre systèmes de quotas et taxe carbone (car la censure par le CC est un peu simpliste…), je vous recommande cet article de Médiapart, qui résume assez bien la situation.

Photo : http://souklaye.files.wordpress.com
Edit à 13h30 : légère modification du vocabulaire relatif à la qualification des propos de S. Royal.

Taxe carbone : pourquoi rejeter la critique de S. Royal ?

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Dans un article précédent relatif à la censure de la Contribution Carbone par le Conseil Constitutionnel et dont lemonde.fr a repris un extrait (que je considère périphérique par rapport au message principal de l’article), je faisais la distinction entre deux critiques de la gauche : une acceptable et heureuse et l’autre, portée principalement par Ségolène Royal, malheureuse et « populiste ». Quelques explications sont nécessaires.

La critique de S. Royal repose sur l’affirmation que « La taxe carbone n’est pas efficace sur le plan écologique et elle est socialement injuste » et « qu’une fiscalité environnementale intelligente » serait nécessaire à la place (voir par exemple le communiqué de Désir d’Avenir 86 ou cet article du Post.fr).

S. Royal a raison sur un point : d’autres outils fiscaux existent et sont nécessaires

Tout d’abord, affirmons très clairement une chose : d’autres outils fiscaux existent (prêts à taux zéro, subventions, bonus-malus…) et sont effectivement nécessaires et efficaces. Sur ce point, nulle contestation des affirmations de S. Royal : on approuve totalement.

D’ailleurs, le Grenelle de l’environnement avait largement développé les réflexions sur ces dispositifs d’incitation et de soutien, et certains ont été développés depuis à l’échelle régionale (en Poitou-Charentes notamment) et à l’échelle nationale (bonus-malus auto, fonds chaleur…).

Pour autant, cela n’empêche pas que la taxe carbone ait son intérêt. Et cela ne prouve pas non plus qu’elle est socialement injuste et inefficace écologiquement.

S. Royal a tort : la taxe carbone est efficace au plan environnemental

La taxe carbone a un véritable intérêt environnemental et sera efficace. Etant donné que la critique de S. Royal  vise le principe même d’une taxe carbone et non sur ses modalités d’application, le reste de l’analyse s’effectue sur une taxe carbone « idéale ».

  • Visualiser l’objectif de la taxe

Quel est l’objectif de la taxe ? Il est simple mais on peut le visualiser de différentes manières.

Dans une première approche, c’est une application du principe « pollueur payeur »… principe que S. Royal plébiscite (à raison). En effet, avec une taxe carbone tous les agents économiques doivent payer un montant proportionnel à leur impact sur le climat, qu’ils soient une entreprise (Total au moment de la transformation du pétrole en carburant) ou un consommateur final (tout automobiliste qui vient se servir à la pompe pour faire rouler sa voiture). Qu’y a-t-il de choquant à cela ? On voudrait que les (méchantes) entreprises paient pour leurs méfaits mais les (gentils) consommateurs continueraient de polluer sans contrainte ?

Malheureusement, le changement climatique ne pourra être combattu ainsi… simplement en raison du fait que les émissions de gaz à effet de serre (GES) proviennent de tous les acteurs de l’économie. Rappelons un fait (voir l’inventaire sectoriel français) : les émissions provenant des entreprises manufacturières, de l’industrie lourde et des industries énergétiques ont diminué significativement  pendant que les émissions du tertiaire et domestiques ainsi que celles du transport ont augmenté significativement.

Variation des émissions sectorielles en France de 1990 à 2007

Industries de transformation de l’énergie : 77,3 Mt équiv CO2 en 1990 => 69,2 Mt équiv CO2 en 2007

Les industries manufacturières : 156,6 Mt en 1990 => 2007 116,4 Mt en 2007

Le résidentiel/tertiaire : 88,7 Mt en 1990 => 93,8 Mt en 2007

Les transports : 117 Mt en 1990 => 2007 139 Mt en 2007

L’agriculture (hors changement d’usage des sols) : 116 Mt en 1990 => 103 Mt en 2007.

Comment cela s’explique-t-il ? Si la désindustrialisation en France a participé à ces réductions, la cause principale est que les entreprises sont soumises à des incitations fortes depuis longtemps (incitations fiscales et réglementaires, puis quotas). Et pourquoi les entreprises ont-elles été d’abord incitées ? Parce qu’il est plus simple pour les pouvoirs publics de s’attaquer à des sources de pollutions hautement concentrées et parce que réguler les entreprises est populaire et relativement simple à mettre en œuvre. Malheureusement, cela ne suffit pas pour mener une réelle bataille contre les changements climatiques.

D’où la deuxième perspective : la taxe carbone vise à soumettre l’ensemble de l’économie à une contrainte favorable à l’environnement. L’objectif est de donner un avantage compétitif aux activités vertueuses et un désavantage aux activités polluantes.

Cela peut se faire au sein d’une même catégorie de biens (par exemple des voitures), auquel cas la taxe carbone revient exactement au même qu’à la partie « malus » du « bonus-malus » écologique (on envisage la partie « bonus » de la taxe dans un second temps, par l’usage qui est fait des sommes prélevées, voir infra). Dans le cas d’une voiture, le « malus » de la taxe ne s’applique pas au moment de l’achat du véhicule (sauf pour les émissions relatives à la production du véhicule) mais au moment de l’achat du carburant pour le faire rouler (émissions relatives à l’usage du véhicule). L’acheteur va anticiper ces futures dépenses et sera porté à choisir le véhicule qui consomme moins d’essence, toutes choses égales par ailleurs. L’avantage de la taxe par rapport au bonus-malus est son caractère systématique : il n’y a pas que les producteurs de voitures qui doivent évoluer, mais également les producteurs de perceuses, de tuyaux, de machines à laver etc. ! Il n’est administrativement pas possible de mettre en place un bonus-malus au sein de chaque catégorie de biens. Une taxe carbone remplit cet office mécaniquement.

Mais surtout, l’avantage majeur de la taxe par rapport au bonus-malus est qu’elle change les préférences des consommateurs entre les catégories de biens (et non pas uniquement au sein d’une catégorie de bien). Autrement dit, les consommateurs sont poussés à faire évoluer l’usage de leur budget vers moins de consommations matérielles (fortement émettrices) mais vers plus de services (faiblement émettrices). Ce point est crucial : la taxe carbone est une trame de fond générale pour l’ensemble de l’économie.

Avec l’introduction de la taxe, on fait évoluer les choix des consommateurs en les obligeant à intégrer un paramètre « environnemental » reflété par le coût monétaire. En changeant les préférences des consommateurs, on change les orientations des producteurs : offre et demande se conjuguent pour faire évoluer progressivement l’économie vers moins d’émissions.

Notons que ces incitations (dites « premier dividende » par les économistes) interviennent quel que soit le mode de redistribution des sommes prélevées (voir infra).

  • Efficacité environnementale

D’accord pour la théorie, mais est-ce que cela fonctionne ? Est-ce que 3 cts d’€ supplémentaires sur le litre d’essence vont changer mon comportement ?

C’est là qu’intervient le caractère « contre-intuitif » du dispositif. En observant notre quotidien, nous sommes effectivement tentés de penser qu’une variation de quelques centimes à quelques euros sur le prix des biens ne change pas notre comportement de consommateur qui resterait déterminé par nos préférences, nos contraintes, nos habitudes, l’influence de la publicité… Et pourtant…

Il ne suffit plus de regarder chaque agent économique pour comprendre, il faut passer à l’échelle supérieure (macro) : comment évoluent les comportements de l’ensemble d’une population sous contrainte d’une nouvelle taxe ?

Si on s’intéresse à l’énergie fossile (puisque la taxe carbone de N. Sarkozy reposait uniquement sur ce produit), la réponse est très claire : les consommations d’énergie diminuent avec l’augmentation du prix. En langage économique, on dit que la demande est élastique au prix. La littérature sur le sujet est très abondante et ne fait pas l’objet de débats entre les économistes. Un exemple immédiat simple est la comparaison des consommations des véhicules aux Etats-Unis et en Europe : chez l’Oncle Sam, où la fiscalité sur les carburants est très faible ce qui conduit à un prix au litre bien inférieur à celui en Europe, la consommation moyenne des véhicules est  bien supérieure à celle en UE. Autre analyse possible, on observe des variations historiques de consommation (et d’émissions de GES) directement corrélées au prix du baril de pétrole.

Evidemment, la réaction de l’économie n’est pas instantanée, et il existe des rigidités dans l’évolution des comportements : le taux de renouvellement du mobilier et des véhicules est de l’ordre de 2 à 15 ans, celui de l’immobilier et des infrastructures publiques plutôt de l’ordre de 20 à 50 ans. Autrement dit : oui, il y a une période lors de laquelle les consommateurs (et producteurs) sont soumis à une contrainte monétaire sans possibilité de changer leurs consommations. Les conséquences sociales et économiques qui interviennent au cours de la phase d’adaptation doivent donc être mesurées et compensées autant que possible (voir infra).

C’est pourquoi il est un autre point essentiel sur lequel s’accordent également tous les économistes : il faut que la taxe soit progressive et prévisible dans le temps. Il ne faut pas déstabiliser les consommateurs/producteurs par l’introduction immédiate d’une taxe à un niveau élevé, à laquelle les agents économiques ne pourraient pas s’adapter. Et il faut permettre aux consommateurs/producteurs d’anticiper un changement du prix dans le futur afin qu’ils fassent évoluer leurs préférences par anticipation et pas uniquement par réflexion instantanée (vous serez plus enclin à acheter une voiture qui consomme peu si vous savez que le prix du carburant augmentera).

On peut donc vraiment rejeter la critique de S. Royal concernant l’inefficacité environnementale d’une taxe carbone ; c’est un élément qui fait clairement l’unanimité parmi tous les spécialistes de ces questions.

S. Royal a tort : la taxe carbone n’est pas injuste socialement

La seconde critique est le caractère socialement injuste de la taxe carbone. Il y a plusieurs réponses à faire.

  • Diagnostic général théorique

Tout d’abord, il faut remettre les choses à leur place (même si cela est choquant) : la fiscalité environnementale n’a pas pour objet de régler les problèmes d’inégalités de revenus !

Il existe un principe simple en économie politique : à chaque objectif doit correspondre un instrument de régulation. Avec la taxe carbone, l’objectif est unique : réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’ensemble de l’économie. Pas  régler des problèmes sociaux qui préexistent. Mais je m’empresse compléter le propos par deux points.

D’abord, malgré ce qui précède, il est normal de considérer les conséquences sociales de tout nouveau dispositif et on pourrait refuser une régulation qui aurait des conséquences catastrophiques ou insupportables. On peut donc poser comme principes que la fiscalité environnementale ne doit pas, globalement et dans la mesure du possible, aggraver les inégalités et que des mécanismes de compensation et de soutien à la transition environnementale soient mis en place. Cependant, il faut être clair également sur un autre point désagréable : l’objectif est de faire évoluer les comportements des consommateurs et producteurs, il y a aura donc des « perdants » et des « gagnants » à court terme. Si vous voulez faire évoluer une situation, il n’y a pas d’autre choix que d’en passer par là !

L’autre point est qu’il faut inverser le raisonnement (et la gauche doit le faire en urgence !) : on ne peut pas reprocher à l’environnement d’être responsable des inégalités qui lui préexistent et qui lui sont extérieures ! Au contraire, les enjeux environnementaux, que nous sommes dans l’obligation de prendre en considération désormais, mettent en relief les inégalités insupportables qui existent au sein de notre société. La fiscalité environnementale est un argument supplémentaire pour exiger la réduction des inégalités (par la suppression du bouclier fiscal par exemple). Pas l’inverse ! Une partie de la gauche se saborde toute seule en faisant l’amalgame entre priorité environnementale et priorité sociale…

  • Diagnostic général factuel

Rappelons qu’il y a deux étapes dans un système de taxe carbone : la taxation à proprement parler (dite « premier dividende ») et l’usage des fonds récoltés (dit « second dividende »).

Une taxation sur les produits de consommation est injuste socialement. Pourquoi ? Parce que les pauvres ont une proportion de leurs revenus bien plus importante destinée aux consommations courantes qu’à l’épargne. Autrement dit, un pauvre sera plus affecté par la taxe en proportion de son revenu qu’un riche.

Il est donc clair que la partie « prélèvement » de la taxe carbone est injuste socialement (on parlera de dégressivité selon le revenu) dans une analyse instantanée. Mais il faut juger de l’effet social du dispositif global, c’est-à-dire en intégrant l’usage qui est fait des sommes récoltées (second dividende). On analyse sous cet angle le dispositif adopté par le Parlement dans le point suivant pour pouvoir conclure.

On remarque seulement que cette régressivité est valable pour toute taxe qui repose sur la consommation… la première étant la TVA dans une proportion sans mesure avec la taxe carbone ! Or la TVA ne fait pas l’objet de polémique actuellement Ce qui conduit à une conclusion : le rejet actuel de la taxe carbone correspond à une réaction de court terme alors que la justice sociale exige d’envisager globalement le système fiscal.

  • Diagnostic factuel pour le dispositif proposé par le gouvernement

Second élément contre-intuitif du raisonnement : les inégalités en proportion et les inégalités en valeur absolue ne sont pas les mêmes. Le fait qu’en proportion un pauvre soit plus taxé qu’un riche ne préjuge pas du montant en valeur absolue payé par chacun. Par exemple, une taxe pourrait représenter 1% du revenu d’un riche et 5% du revenu d’un pauvre, mais 200€ pour un riche et 50€ pour un pauvre. La question est celle de la répartition des différents types d’inégalités (de revenus, de consommations, de comportement, d’information…) au sein d’une population.

En l’occurrence, c’est ce qui se passe pour l’énergie : la part de l’énergie dans les revenus des ménages croît moins rapidement que le revenu lui-même. Mais malgré tout, on observe que les riches consomment plus d’énergie que les pauvres (malgré leur accès une meilleure technologie etc.). Ce point est fondamental pour comprendre qu’on peut faire, à partir d’un dispositif régressif au moment du prélèvement, quelque chose de progressif (donc juste socialement) dans l’ensemble.

L’idée est simple : il suffit de redistribuer de manière forfaitaire les montants perçus grâce à la taxe carbone. La redistribution forfaitaire d’une taxe carbone est une idée maintenant ancienne et internationale (supportée par James Hansen auprès d’Obama notamment). En France, elle a été principalement portée par la Fédération Nicolas Hulot.

Comment cela fonctionne-t-il ?

Reprenons  nos deux ménages. Pour le plus pauvre, la taxe carbone lui aura coûté 50€, ce qui représente disons 5% de son revenu. Le ménage riche, quant à lui, aura payé 200€ de taxe carbone (car il voyage beaucoup), ce qui représente 1% de son revenu. L’Etat a récolté en tout 250€. S’il redistribue à égalité, chacun recevra 125€. Le ménage pauvre aura donc gagné sur l’année : 125 -50 = 75€. Le ménage riche aura quant à lui perdu : 200-125 = 75€.

Au final, du fait de l’incitation quotidienne à consommer moins polluant, la collectivité y gagne par la réduction des émissions. Et les inégalités n’ont pas été aggravées, elles ont même été légèrement réduites.

Evidemment, cet exemple simplificateur ne reflète pas exactement la situation réelle : la consommation des ménages à court terme dépend fortement de leur situation initiale (citadins ou ruraux, mode de chauffage, taille de la famille…). Ceci correspond à ce qui était dit plus haut : il y aura des perdants et des gagnants à court terme. Afin de déterminer les effets sociaux, l’ADEME a fait différentes simulations. En résumé : les 20% les plus pauvres de la population ne sont jamais perdants (même ruraux), les plus riches sont toujours perdants, pour les catégories intermédiaires cela dépend de leur situation particulière (voir les articles de médiapart qui effectuent une synthèse ici et ici).

Evidemment, il faut veiller aux cas particuliers et soutenir globalement la transition qui permettra de réduire encore plus l’impact de la taxe carbone. Pour cela, il faut mettre en place d’autres outils de soutien (et là je rejoins S. Royal) : prêts à taux zéro pour la rénovation des bâtiments, tarifs de rachat pour la production de renouvelables, soutien à l’innovation, investissements dans les transports en commun…

Pour certaines ONG ou personnalités écologistes, il faudrait d’abord utiliser les revenus de la taxe pour de telles actions plus ciblées. Ce peut être un choix qui accélère fortement la transition écologique (et réduit d’autant l’impact de la taxe). En revanche, il n’y aurait dans ce cas plus de versement forfaitaire qui compenserait mécaniquement l’effet régressif du prélèvement. On peut donc craindre que de nombreux ménages soient laissés sur le côté en n’étant pas bénéficiaires des mécanismes de soutiens ciblés et subissent au final de plein fouet de la caractère régressif du prélèvement.

Une alternative serait de ne pas verser le montant forfaitaire aux plus riches (renforcement du caractère progressif du dispositif) afin de dégager des moyens pour les mécanismes complémentaires.

Une dernière solution alternative qui n’a pas même été envisagée par la Commission Rocard serait la réduction de la TVA, qui reviendrait à une formule « bonus-malus » généralisée à toute l’économie (voir cet article et celui-ci).

En somme, encore une fois, la critique de S. Royal sur le caractère socialement injuste de la taxe carbone est objectivement infondée du fait du mécanisme de redistribution choisi par le gouvernement.

Pourquoi qualifier la position de S. Royal de « populiste » ?

J’ai qualifié la critique de S. Royal de « populiste » et je le maintiens. Je le fais d’autant plus librement que j’ai souvent défendu la politique régionale de S. Royal notamment en matière d’environnement et que je partage d’autres critiques faites concernant le dispositif du gouvernement (en particulier celles du Conseil Constitutionnel).

On peut définir le populisme comme une « attitude politique cherchant à attirer la sympathie du peuple par des mesures sociales populaires ».

Incontestablement, S. Royal cherche dans ses paroles à protéger le « peuple » contre une mesure qu’elle affirme anti-sociale. Grâce à cela, elle a eu une couverture médiatique très importante. Et pourtant, comme j’ai essayé de l’expliquer au-dessus, le dispositif du gouvernement n’est dans ses principes pas anti-social (bien qu’imparfait, voir infra).

S. Royal s’appuie sur la crainte d’une nouvelle taxe qui viendrait grever encore le revenu des ménages, ce qui paraît insupportable. Cette crainte est parfaitement compréhensible, surtout après ce qu’a fait le gouvernement avec le bouclier fiscal. Mais elle est injustifiée ! S. Royal s’appuie également sur un manque de connaissances de la part du grand public pour trouver de la crédibilité.

Loin de moi l’idée que les citoyens sont des imbéciles incapables de comprendre ce qui est bon pour eux ; je suis un fervent défenseur de la démocratie participative. En revanche, je suis obligé de constater qu’il y a actuellement beaucoup d’incompréhensions quant au principe de fiscalité environnementale. A qui la faute ? Aux médias peut-être, et surtout aux politiques qui cherchent de la notoriété quitte à mentir. On ne peut certes pas reprocher à tout un chacun de ne pas avoir passé des heures et des heures à lire sur le sujet. Mais il faut néanmoins donner les clés pour comprendre, y compris celles qui sont contre-intuitives afin que tout le monde puisse se forger un jugement éclairer (et établir des critiques fondées du projet gouvernemental).

Ce qui me révolte est que ce petit jeu personnel de S. Royal va à l’encontre de l’intérêt du « peuple » et de celui de la gauche dans l’ensemble.

Pourquoi cela va à l’encontre du « peuple » ?

– parce qu’il sera le premier à pâtir d’un manque d’action contre les changements climatiques

– parce que la crise environnementale est couplée à une crise énergétique majeure en devenir. Or, la seule façon de surmonter cette seconde crise est d’anticiper le futur qui sera composé d’énergies chères.

L’alternative qui s’offre à nous est simple : soit nous attendons et les prix augmenteront tôt ou tard (correspondant à l’instauration d’une forte taxe)… et l’argent ira directement dans les poches des gros producteurs de pétrole (privés et Etats pétroliers). Soit nous taxons progressivement maintenant (taxe carbone) pour obliger à anticiper le futur tout en récoltant communément l’argent afin d’investir ou de le redistribuer.

– parce que ce sont les plus pauvres qui seront de plus en plus victime de la précarité énergétique. Et que refuser de l’anticiper par une politique structurelle nécessaire, c’est clairement avoir une action anti-sociale.

Les critiques réellement pertinentes

Encore une fois, je n’ai pas dit que le dispositif gouvernemental était parfait. Les critiques soulevées par les ONGs, Europe Ecologie ou certaines personnalités du PS et au final par le Conseil Constitutionnel me semblent tout à fait justifiées.

En particulier, le dispositif est inéquitable entre producteurs industriels et consommateurs, offre trop d’exonérations sectorielles, n’inclut pas l’électricité et les émissions autres que le CO2, n’est pas assez élevé pour avoir l’impact suffisant, n’établit pas légalement la contrainte de long terme (progressivité du taux)…

Conclusions

Le projet gouvernemental n’est pas exempt de points critiquables.  Tous les points négatifs du projets évoqués plus haut sont importants et on se réjouit que le Conseil Constitutionnel donne une occasion au gouvernement de revoir sa copie (et à l’opposition et aux ONGs de jouer un rôle constructif). En revanche, le dispositif n’est globalement pas catastrophique au plan social comme il aurait pu l’être si le gouvernement avait utilisé les fonds pour réduire les charges sociales ou la taxe pro (comme cela a pu être envisagé à un moment). Il n’est donc pas légitime d’attaquer la taxe carbone dans ses fondements.

S. Royal a raison sur un point : d’autres outils d’actions publiques complémentaires de la taxe carbone sont nécessaires pour faciliter la transition écologique de tous (et surtout des plus vulnérables).

En revanche, elle a tort de dire que celle-ci est environnementalement inefficace et socialement injuste. On ne peut que regretter cette prise de position très médiatique, incompréhensible pour qui s’intéresse réellement au bien commun environnemental et social. On espère qu’elle fera évoluer significativement son discours.

Taxe carbone : la malheureusement bonne censure du Conseil Constitutionnel

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Dans sa décision 2009-599 DC relative à la loi de finance 2010, le Conseil Constitutionnel a censuré l’ensemble du dispositif  « Contribution Carbone » adopté par le Parlement (voir le communiqué de presse du CC). Est-ce une bonne nouvelle ?


Non !

Après l’échec provisoire de l’action internationale avec le résultat de Copenhague (j’y reviendrai dans les semaines à venir), tout ralentissement d’actions entreprises à l’échelle nationale pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre semble être une catastrophe. On peut également s’inquiéter, comme le fait Arnaud Gossement pour FNE, du fait que le dispositif pourrait être enterré, à cause de son impopularité, à l’approche des élections régionales.

Encore un fois concernant les questions environnementales, seul le Parti Socialiste semble tirer lamentablement son épingle du jeu de cet avatar, en retrouvant une unité autours de la critique de Sarkozy. Mais cette critique unitaire mélange à la fois celle fondée sur des motifs très justifiés (voir ci-dessous) et la critique populiste de Ségolène Royal (je ne reviens pas dessus ici).

Oui !

On peut cependant espérer que cette intervention du CC soit très salutaire.

Tout d’abord parce que le fondement de la décision repose sur un souci de préserver l’environnement (et non pas d’un refus de protection). Les Verts et certains Socialistes soulignent ce point pour attaquer l’action environnementale de Nicolas Sarkozy.

Sur le fond, le CC justifie sa décision par le fait qu’il existe dans le dispositif de trop nombreuses exonérations, en particulier pour l’industrie. Il est vrai que jusqu’en 2013, les quotas européens qui couvrent les industries polluantes leurs sont attribués gratuitement (les industries ne paient que le surplus de quotas dont elles auraient besoin). Mais rappelons que ce choix de l’attribution gratuite de quotas -et en des quantités bien trop importantes- résulte d’un choix gouvernemental français (gouvernement de Villepin) ! Et que d’autres pays procèdent déjà à des enchères partielles (Allemagne). D’autres exonérations (pour l’aviation, les produits agricoles…) sont également constatées. Ce point sur les exonération avait été débattu et dénoncé par différents acteurs dont des ONG. L’ensemble constitue pour le CC une « rupture d’égalité devant l’impôt ». En clair le CC dit : soit toutes les émissions sont taxées (directement ou par l’intermédiaire de quotas payants), soit aucune ne l’est.

Le CC est-il en train d’évoluer ?

Bien que je ne sois pas juriste, à la lecture de la décision, j’ai le sentiment que le CC est en train d’effectuer un virage pro-environnemental encore inachevé.

Tout d’abord, notons que le CC s’appuie largement sur la Charte de l’environnement, à valeur constitutionnelle depuis 2005 (voir para 79 de la décision). Il rappelle également explicitement qu’il est possible d’utiliser des outils de fiscaux pour influencer le comportement des consommateurs dans un objectif d’intérêt général (para 80). Deux éléments fondamentaux.

Rappelons qu’un dispositif de taxation un peu similaire (la TGAP de D. Voynet) avait également été censuré par le CC en 2000. Ce post d’Arnaud Gossement rappelle les faits. En résumé : la taxation de la production électrique autre que celle d’origine fossile (i.e. renouvelable et nucléaire) n’est pas justifiée car ne permet pas de lutter contre les émissions de GES : le dispositif est censuré pour rupture du principe d »égalité devant l’impôt. Dans sa nouvelle décision, le CC ne revient pas sur ce point -il n’a pas à s’exprimer dessus puisque justement la taxe ne couvraient pas ces secteurs-.

En somme, le principe « d’égalité devant l’impôt » a permis au CC de censurer deux dispositifs pro environnementaux : le premier car il allait trop loin en couvrant des choses qui n’avaient pas à l’être (TGAP), le second en n’allant pas assez loin en offrant trop d’exonérations (Contribution Carbone). Une question simple apparaît : le CC serait donc le seul à connaître le juste chemin ?! Ce qui est rassurant est que sa décision semble le faire évoluer vers une vision plus inclusive, plus large de la protection de l’environnement, en opposition à la décision relative à la TGAP.

Il y a donc quelques sérieuses questions à se poser quant à l’avenir :

– tout d’abord, la censure sur la TGAP était vivement critiquable pour plusieurs raisons (voir à la fin du post), et le CC n’est pas revenu dessus : on peut donc supposer qu’il conserve sa jurisprudence négative pour l’environnement. Mais cela reste à voir…

– surtout, on s’étonne et se réjouit de l’intérêt du CC pour la taxation sur l’énergie. En effet, les économistes ne cessent de dénoncer en France (comme partout ailleurs) un régime de fiscalité économique totalement incohérent : il existe de très nombreuses niches et exonération de taxes qui conduisent à des prix d’usage de l’énergie absolument pas harmonisés. Au final, cela entraine des inefficacités économiques et surtout des impacts environnementaux évitables facilement par substitution d’énergies polluantes par des énergies moins polluantes simplement grâce à l’utilisation du signal prix. Une des mesures préconisées depuis longtemps, techniquement simple à mettre en place mais politiquement difficile, serait d’harmoniser le régime fiscal de l’énergie. On peut se poser sérieusement la question d’une telle éventualité à partir de cette dernière décision ! Le CC censurera-t-il désormais toute loi fiscale qui touche à l’énergie au motif que l’imposition est incohérente et constitue une rupture manifeste du principe d’égalité devant l’impôt ? On peut l’espérer…

Conclusion ?

Personnellement, je pense que, concernant le secteur industriel, il serait plus justifié de revoir les quantités de quotas alloués et leur mode d’attribution plutôt que de conserver trop de quotas gratuits et d’y adjoindre une taxe qui va alourdir et brouiller le système d’incitation. Mais cette décision ne pourrait revenir qu’à l’exécutif qui ne semble pas vraiment disposé à la prendre… donc en attendant, la censure par le CC est une bonne chose si cela ne tue pas le dispositif dans l’ensemble.

Si Nicolas Sarkozy veut continuer à affirmer son action pro-environnementale, il n’a d’autre choix que d’aller de l’avant et de présenter un nouveau dispositif qui couvre véritablement toute l’économie : la décision du CC met le Président au pied du mur.

—-

En deux points, pourquoi la censure de la TGAP était critiquable ?

– il est largement montré que l’ensemble de l’économie doit être plus efficace au plan énergétique pour permettre la réduction massive des GES… ceci justifie toute mesure favorisant l’efficacité énergétique dans un objectif de lutte contre les changements climatiques, que cela touche les énergies fossiles, nucléaires ou renouvelables.

– il est faut de dire que le nucléaire n’a pas d’impact sur le climat. Outre ses émissions intrinsèques (certes faibles), l’usage intensif du nucléaire en France a d’importants impacts sur le réseau électrique européen… et sur la production électrique à partir de charbon ! En effet, en périodes de pointe, le réseau français importe de l’électricité de centrales qui peuvent démarrer rapidement (charbon, gaz), principalement situées en Allemagne et en Europe de l’Est. Or, pour des raisons de convention concernant les inventaires nationaux de GES, les émissions de ces centrales ne sont pas comptées dans l’inventaire français mais dans l’inventaire du pays producteur. Autrement dit, si le CC réfléchissait un tout petit plus loin que le bout des frontières de l’hexagone, il aurait compris le lien entre TGAP et émissions de GES… Mais peut-être était-ce trop lui demander que de penser à l’échelle européenne ?

Etude de WWF et Allianz sur les conséquences du franchissement de quatre effet de seuil

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Il est toujours intéressant de regarder ce que couvrent les assureurs. Par exemple, il est courant que dans un contrat d’assurance de carte bancaire de bas, il soit fait explicitement mention d’une catastrophe nucléaire (parfois exprimée en des termes cachés tels « rayonnement ionisants ») civile ou militaire est une close suspensive de toute garantie. Si, si, regardez votre contrat ! De manière similaire, il est symptomatique que les assureurs refusent d’apporter des garanties à l’utilisation de produits OGMs. Dans les deux cas, le risque est tel qu’il n’est pas quantifiable et ne peut donc pas faire l’objet d’une couverture assurancielle.

Ce que publient WWF et Allianz aujourd’hui (voir ici le rapport complet) est donc particulièrement intéressant. Les auteurs s’attachent à quantifier les conséquences du franchissement de seuils critiques lors du réchauffement climatique. Ils prennent quatre exemples (montée du niveau de la mer avec anomalie sur la côte est nord-américaine, modifications du régime de mousson indienne, dépérissement et inondations en Amazonie, aridité dans le sud-ouest de l’Amérique du nord) et analysent les conséquences économiques du franchissement d’un « seuil de basculement ».

Très brièvement (faute de temps), un résultat : la modification de la mousson indienne pourrait conduire à une augmentation des sécheresses, pour un coût par décade de 42 milliards de $ aux alentours de 2050 (en dollars d’aujourd’hui). Cette somme n’est pas négligeable. Et les assureurs le savent bien.

L’AIE invente des réserves de pétrole et s’inquiète

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D’après cet étonnant article du Guardian, l’AIE aurait délibérément sur-estimé les capacités de production mondiale de pétrole pour les années à venir. Et ceci dans un but de ne pas effrayer les Américains… Cette information provient de la déclaration de deux analystes séniors de l’AIE ; de quoi se demander si la fuite n’est pas organisée (« on fait des scénarios, mais ne les écoutez pas, ils sont faux. En fait c’est pire que ca ! »).

En 2005, la production était estimée à 120 millions de baril par jour en 2030 ; l’année dernière, l’AIE a abaissé le chiffre à 105 ; aujourd’hui, en interne, un maintien à 90-95 millions par jour ne semble plus possible.

Cette information est importante. D’un côté, cela est une bonne nouvelle : les prix du pétrole vont rester hauts et augmenter régulièrement, ce qui favorise les alternatives.  Encore faut-il savoir quelles alternatives : certaines sont décarbonées (renouvelables), d’autres encore plus carbonées (charbon)… Le résultat pour l’environnement reste incertain, mais peut potentiellement catalyser un changement positif.

En revanche, la mauvaise nouvelle est évidemment sociale. Le monde n’est pas prêt, le choc pourrait être violent, en particulier socialement. Et quand on voit la réaction de l’opinion face à la taxe carbone, il y a de quoi s’inquiéter…

Enfin, cela induit également une augmentation de la rente pétrolière : plus de profits pour les exploitants pétroliers, et un transfert de richesses accéléré des pays importateurs vers les pays exportateurs de pétrole.

Bref, la construction d’un modèle énergétique sobre, intelligent et renouvelable est urgent ! Il n’y a rien de nouveau sous le soleil, mais quelques éléments supplémentaires de croire que cette analyse est juste.

Changements climatiques : combien l’Europe doit-elle payer ?

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Actualisation en fin d’article.

Combien l’UE doit-elle débloquer d’argent pour faire avancer les négociations internationales ? Il n’est pas simple de répondre à la question, qui renvoie à de nombreuses hypothèses. Lançons-nous dans un scénario.

Il faut tout d’abord distinguer le financement de l’adaptation (s’adapter aux changements climatiques inévitables) et le financement de l’atténuation (réduire les émissions). Quels sont les besoins ?

Combien ?

D’après les Nations unies (UNFCCC), les besoins pour l’adaptation se situeraient à hauteur de « quelques dizaines de milliards de $ par an d’ici 2020 », et un chiffre est avancé : 28 à 67 milliards. D’autres études offrent des estimations relativement similaires : le PNUD dit 87 milliards, la Banque Mondiale dit 9 à 41 milliards, Oxfam di 50 milliards.

Je pense qu’il faudrait prendre les chiffres hauts, voire au-delà, car comme l’a montré une étude très récente (Pary et al., 2009), il y a une sous-évaluation chronique des besoins de financements pour l’adaptation dans ces études, qui ont toutes la même méthodologie. Cette sous-évaluation est due à des problèmes méthodologiques et à des manques de données (par exemple, les secteurs de l’énergie ou la biodiversité ne sont purement et simplement pas comptés !).

Donc prenons le chiffre de 100 milliards de $ par an d’ici 2030 nécessaires pour l’adaptation.

Pour l’atténuation, les chiffres sont plus connus : l’UNFCCC estime les besoins à 200 à 210 milliards d’investissements supplémentaires par an d’ici 2020.

Comment choisir les ressources ? Qui doit payer ?

La problématique n’est pas vraiment la même selon qu’on parle de l’atténuation ou de l’adaptation. En effet, l’adaptation est la conséquence des émissions passées, très largement dues aux pays développés. Il leur revient de dédommager ceux qui en sont victimes.

Donc, disons que pour l’adaptation, les ressources soient totalement publiques, de manière similaire mais supplémentaire à l’aide au développement traditionnelle. Dans ce cas, quelle part doit payer l’UE ?

Le calcul est simple : on veut 100 milliards de $ de la part des pays de l’annexe I (pays développés). On fait une approximation : pays de l’annexe I = OCDE. Le PIB de l’OCDE est de 40 000 milliards de $. Il faudrait donc que l’OCDE verse 0,25% de son PIB. Ce qui fait pour l’UE 45 milliards de $ = 30 milliards d’€.

Et pour le moment, les pays de l’UE ergotent pour savoir combien donner entre 2 et 15 milliards d’€ et comment se répartir le fardeau… On est loin du but.

D’où l’importance du résultat du sommet européen qui se conclut aujourd’hui. Si les pays mettent de l’argent sur la table, on peut espérer un accord. S’il ne le font pas, où à  un niveau ridiculement faible, Copenhague est mort.

Et pour l’atténuation ?

La problématique est différente : les pays développés ont certes une responsabilité importante, mais les pays émergent également. Il faudrait donc arriver à trouver un accord pour que les pays en développement participent au financement, en fonction de leurs capacités respectives. Actuellement, plusieurs propositions sont sur la table des négociations (dans le groupe de discussion chargé de ce dossier).

Prenons des besoins à 200 milliards de $ par an.

Les pays en développement soutiennent un financement totalement public. Mais cela parait vraiment difficilement acceptable par les pays développés, car trop lourd pour les finances publiques.

La proposition mexicaine propose un participation de tous les pays, dans un fonds multilatéral, en fonction des capacités, des émissions du pays, de la pauvreté etc. Mais la proposition n’est pas très claire : les pays en développement ne participeraient que volontairement ! Et elle est faible, puisque seulement 10 milliards de $ seraient mobilisés.

Autre solution : taxer l’aviation internationale et les transports maritimes. Très intéressant, car permettrait d’inciter à réduire des émissions qui ne sont pas comptabilisées dans les inventaires nationaux, donc pour lesquelles il n’existe pas de réelle politique (à l’exception de celle de l’UE qui incluera bientot les émissions des transports aériens dans sont système de permis). Permettrait de mobiliser entre 8 et 35 milliards de $.

Proposition suisse : une taxe de 2$ sur les émissions par tête au delà d’une franchise de 1,5 tonne de CO2/personne/an. Cela permettrait de faire payer les pollueurs : les pays développés paient plus, car ils polluent plus. Mais les pays émergents doivent éviter de monter trop haut. Recettes potentielles d’après la Suisse : 48 milliards de $ par an. Pour l’UE cela représenterait actuellement 8,5 milliards de $ par an, soit 5,7 milliards d’€.

Taxer les mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto : le problème est que les recettes sont très variables, suivant le niveau de demande de la part des pays développés. Cela pourrait aller de quelques dizaines de millions d’euros à 5 milliards. Mais guère plus. Et il faut que les pays développés cherchent à utiliser un max les mécanismes de flexibilité… donc à exporter leurs émissions.

Proposition d’une taxe sur les transferts financiers (taxe tobin) : pourrait rapporter plusieurs dizaines de milliards. Mais doit-on réguler la finance pour financer le climat ?… ca compliquerait encore et encore la gouvernance internationale.

Enfin, possibilité de mettre aux enchères de droits d’émissions internationaux (entre pays). Je n’ai pas trouvé d’évaluation des revenus possibles… cela dépend de combien de mise aux enchères dans quelle contexte de contrainte.

Résumons

pour l’adaptation, deux sources semblent particulièrement intéressantes : la taxation des transports aériens et maritimes + une taxation en fonction des émissions par tête. Elles rapportent beaucoup (en comparaison) et créent des incitations favorables.

Au total, cela ne rapporterait que 48 + 20 = env. 70 milliards de $ par an

Soit 35% des financements nécessaires. Mais pour compléter, il faut rappeler l’importance des financements privés. Actuellement 85% des flux de financements/investissements dans l’atténuation sont privés. On peut donc espérer qu’en mobilisant 35% des besoins avec de l’argent public, on arrive à mobiliser le complément en argent privé, par des politiques adaptées. Sans compter que d’autres sources publiques existent et sont importantes : transférer les investissements « climato-négatifs » vers des investissements « climato-positifs ». (Et on peut y adjoindre d’autres financements : proposition mexicaine, taxe sur les mécanismes de flexibilité…).

En conclusion

Il faut de l’argent sur la table, à nous de le mettre. Il n’y a pas d’alternative. Et pour arriver à Copenhague avec de quoi faire avancer les négo, l’UE doit débloquer 30 + 6 milliards d’euros, dès maintenant.

UPDATE

Avec les dernières infos (dépêche AP).

L’UE vient de s’accorder à fixer l’objectif à 100 milliards d’€ par an (et non 100 milliards de $, l’hypothèse qui m’a servi ci-dessus) l’objectif de soutien aux pays en développement ! L’UE (financements publics + privés) participerait à hauteur de40 milliards d’€ soit 60 milliards de $… soit plus que les résultats de la petite analyse ci-dessous. C’est un niveau très respectable, à la hauteur des enjeux. Cela pourrait faire avancer les discussions internationales. Correction : ces chiffres représentent l’ensemble des investissements européens (prives+publics) alors que l’analyse ci-dessus se focalise sur l’effort public. 40 Md€, cela veut dire 15 Md€ pour le public (d’après la commission). C’est donc très insuffisant.

Le problème est que l’UE n’a pas réussi à s’accorder sur le financement… donc si ce sont des engagements sans conséquences, cela n’a pas d’intérêt. Dans quelle mesure les pays en développement vont-ils y croire ? faire confiance ?… le problème reste important.

UPDATE : infos contradictoires sur la participation de l’UE aux 100 mds. La dernière dépêche AFP indique que l’UE ne dit rien sur sa participation, contrairement à ce que disait la dépêche AP. En n’affichant pas sa volonté de payer, l’UE continue le jeu du poker-menteur qui vaut depuis le début des négociations et dont on se demande s’il finira un jour. Ce n’est pas bon pour les discussions à Barcelone, qui débutent lundi.

Climat: l’UE refuse d’ouvrir son portefeuille en attendant Obama

BRUXELLES – Les pays de l’UE reconnaissent les besoins d’aide des pays pauvres face au réchauffement climatique mais refusent de mettre l’argent sur la table tant que Washington n’aura pas dévoilé ses intentions à Copenhague, une « tactique » jugée risquée par certains.

Un projet de texte final du sommet des dirigeants européens réunis en sommet à Bruxelles, soumis vendredi à la discussion, propose de négocier avec les autres pays développés et avec les économies émergentes sur la base d’un besoin pour les plus pauvres de 100 milliards d’euros par an entre 2013 et 2020.

Il évalue entre 22 et 50 milliards d’euros par an la part des contributions publiques et entre 5 et 7 milliards d’euros par an le soutien immédiat à accorder de 2010 à 2013.

Mais rien ne figure sur la contribution européenne. La Commission européenne plaidait pour un engagement de 15 milliards par an et un soutien immédiat de 1,5 milliards par an.

La chancelière allemande « Angela Merkel a refusé tout chiffrage » et l’a fait savoir assez sèchement, ont raconté les autres participants.

« Nous allons lier nos engagements au fait que d’autres pays prennent des engagements financiers similaires », a-t-elle expliqué vendredi.

La France et l’Italie, qui complètent le groupe des pays fondateurs de l’Europe, se sont rangées à cette position. « Nous avons besoin d’un engagement de tous les partenaires internationaux », a dit le chef de la diplomatie italienne Franco Frattini

Les Danois, hôtes de la conférence de Copenhague, les Britanniques et les Belges, très volontaristes, se sont dits déçus vendredi par cette proposition « minimale », car tous ces chiffres sont connus depuis des mois et ne répondent pas aux attentes des plus pauvres.

« Sans argent, il n’y aura pas d’accord », soutient le commissaire à l’Environnement Stavros Dimas.

Berlin, Paris et Rome assurent vouloir le succès des négociations sur le climat à Copenhague en décembre. Leur position est « une tactique de négociation » pour ne pas dévoiler trop tôt ses cartes face aux Etats-Unis et à la Chine, assurent leurs représentants.

Elle sera mise à l’épreuve dès mardi prochain lors d’un sommet UE-Etats-Unis à Washington.

Ce refus de délier tout de suite les cordons de la bourse masque aussi de profondes divisions entre pays européens sur la répartition de la facture.

La position européenne insiste sur le fait qu’elle doit être fondée à la fois sur le niveau des émissions et la richesse.

« Nous parlons de lutte contre le réchauffement du climat et l’effort doit se porter sur les émissions, selon le principe du pollueur-payeur », a toutefois expliqué un négociateur français.

Neuf pays d’Europe de l’Est refusent cette formule car, étant souvent plus pollueurs qu’à l’Ouest, ils paieraient davantage. « On ne va pas donner notre accord a un mécanisme qui veut que celui qui émet le plus de CO2 paie le plus », a affirmé le Premier ministre polonais Donald Tusk.

Ils insistent pour que la richesse des Etats, supérieure à l’Ouest, soit prise en compte.

Un texte de compromis discuté vendredi indique que « les contributions des Etats devraient tenir compte de la capacité des moins prospères, au moyen d’un mécanisme d’ajustement interne ». En clair un retour financier comme le chèque britannique pour l’agriculture.

Il propose en outre que « l’UE et les Etats membres qui le peuvent assument leur part » du financement de l’aide d’urgence des trois premières années, « en fonction de leur situation économique et financière respective ».

Mais ces concessions étaient jugées insuffisantes par la délégation polonaise. Varsovie réclame davantage de garanties pour son rabais, a indiqué le ministre aux Affaires européennes Mikolaj Dowgielewicz.

(©AFP / 30 octobre 2009 11h26)

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