Changements Climatiques

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Rapport : des sous et des soucis pour le climat

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Un très sérieux comité de très haut niveau pour un sérieux sujet à très long terme… (Nota : Mme Lagarde est absente de la photo)

 

Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

Pour le World Ressource Institute, le rapport publié vendredi 5 novembre par le groupe de conseil à Ban Ki-moon envoie un signal fort en faveur du financement de long terme en affirmant que 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 sont atteignables.  Si ce n’est sûrement pas faux, ne cachons pas que le verre est à moitié vide et que la question du financement à long terme contre les changements climatiques est encore très loin d’être réglée.

En guise d’intro

A la suite de Copenhague, le Secrétaire Général des Nations Unies, Ban Ki-moon a établi un groupe de conseil de haut niveau sur les financements pour les changements climatiques (High Level Advisory Group on Climate Change Financing), surnommé aussi « AGF ». Vendredi 6 novembre, l’AGF a rendu public son rapport final.

Comme il a déjà été écrit, le chapitre de négociations relatif aux financements est l’un des plus prometteurs pour la COP16 de Cancun ; ce chapitre se décompose en deux sous dossiers. Les financements dits précoces (30 milliards de dollars débloqués entre 2010 et 2012 par les pays développés) et les financements de long terme (100 milliards de dollars annuellement d’ici 2020). Ces deux éléments ont été des points clés pour obtenir un soutien de la part de nombreux pays en développement (mais pas tous) pour l’Accord de Copenhague (la carotte !). Malheureusement, tant les financements précoces (voir par ici) que les financements à long terme posent de nombreux problèmes. Le rapport de l’AGF avait pour mission de donner un éclairage sur les moyens de mobiliser 100 milliards de dollars par an, en explorant notamment les pistes des financements dits innovants (i.e. les financements provenant de sources nouvelles, généralement à l’échelle internationale).

Lors de la réunion de Tianjin, plusieurs interlocuteurs qui suivent le dossier m’ont fait part des difficultés que rencontrait l’AGF dans son travail. Car bien que n’étant pas une instance de négociations, l’AGF n’était pas non plus un groupe « purement technique » (si tenté que cela puisse exister) puisqu’il était composé de représentants de « haut niveau », c’est-à-dire du niveau politique pour certains d’entre eux. En clair, les visions doctrinales et les intérêts des différents pays présents faisaient clairement parti des éléments de la discussion.

Principaux éléments du rapport

De légers problèmes de définitions…

Les différents types de sources identifiés :

  • sources publiques faites de dons et de prêts « hautement concessionnels » (cela inclut les financements provenant des budgets nationaux, et les sources novatrices telles que des taxes internationales, cf. infra).
  • instruments du type de ceux utilisés par les banques de développement
  • finance carbone de marché
  • capitaux privés

L’AGF a fondé son analyse sur la reconnaissance du fait qu’il y a un besoin de renforcement des flux des financements privés et publics et « qu’atteindre l’objectif de 100 milliards par an d’ici 2020 requerra la combinaison des deux ». Malgré tout, des divergences substantielles de vues ont existé au sein de l’AGF quant à la part/l’importance des deux types de financements.

Cela reflète que, comme pour les financements précoces, les définitions sont totalement floues ! Dans les 100 milliards par an, doit-on compter tous les flux nord-sud liés au climat ? Ou ne faut-il compter que les dons et le caractère concessionnel des prêts (c’est à dire la valeur perdue par le pays prêteur du fait d’un prêt à taux faible, nul ou négatif) ? Selon la définition retenu, le niveau d’effort n’est pas du tout le même. Le flou qui a permis de trouver un accord doit maintenant être dissipé ! Cela renvoie également au cœur des négociations : si de nombreux pays en développement ont soutenu l’accord de Copenhague, ils considèrent le 100 milliards comme un minimum (par exemple le groupe Afrique veut 600 milliards).

De ce débat général découlent de nombreuses discussions plus techniques sur les méthodes de calcul. Par exemple, faut-il compter les flux liés à l’usage des mécanismes de flexibilité issu du protocole de Kyoto -les mécanismes de compensation- ? Certains -les pays développés- veulent en considérant que ce sont des investissements pour le climat et pour les pays en développement ; d’autres refusent -les pays en développement- sur le motif que le bénéfice climatique de l’investissement revient aux pays développés puisqu’ils sont d’autant exonérés de réduire leurs propres émissions. Autre exemple : pour les flux de capitaux privés, il est possible conceptuellement de calculer le « bénéfice net » du pays receveur… mais cela devient beaucoup plus complexe dans la pratique (avec, toujours, des implications sur la taille des flux financiers réels) !

Ces problèmes de définition et les débats politiques et techniques conséquents n’ont pas été tranchés

Sources de financements

C’est sur ce point que l’AGF était attendu. Dans l’idéal, il aurait produit une solution clé en main : une combinaison des différentes solutions afin d’atteindre l’objectif. L’idéal n’étant pas de ce monde, on espérait plusieurs combinaisons de solutions. Si l’AGF a souligné un certain nombre de critères pour combiner les différentes solutions (éviter de double comptage notamment), il n’a pas produit de combinaison d’outil, et s’est contenté d’une liste améliorée.

Tout d’abord, l’AGF souligne l’importance de donner un prix au carbone, sans trancher sur la méthode (taxes ou quotas), afin d’inciter l’ensemble des économies à investir. L’AGF avance le chiffre de 20 à 25 US$ en 2020 comme un « élément clé » : avec un tel prix, les estimations de croissance des flux sont de 100 à 200 milliards par an… mais pour certains, les flux nets seraient en réalité dix fois moindre.

Les budgets nationaux sont considérés comme devant continuer de jouer un rôle crucial, tout en reconnaissant que les finances publiques des pays développés sont placées sous une « pression extrême ».

Une source importante de revenus pourrait être la mise aux enchères des droits d’émissions internationaux. Sur la base de 10% des revenus provenant de ces enchères (avec un prix du carbone de 20 à 25 $), cela pourrait permettre de lever 30 milliards de dollars par an d’ici 2020.

10 milliards de $ pourraient être levés par le redéploiement des subventions aux sources d’énergie fossile des pays développés.

10 milliards de $ sont estimés comme atteignables dans le cas d’une taxe sur les transactions financières.

Une taxation carbone sur les transports internationaux (aériens et maritimes) pourrait rapporter de l’ordre de 100 milliards de $ par an.

Les banques multilatérales estiment pouvoir avoir un effet levier important : pour 10 milliards de $ de capital, elles peuvent en délivrer 30 à 40.

Enfin, les flux liés au marché carbone seraient compris entre 30 et 100 milliards de $, avec des flux nets de l’ordre de 10 milliards. Mais la question de savoir s’il faut compter ces flux (voir supra) demeure.

Autres considérations

L’AGF a proposé quelques éléments sur l’utilisation de l’argent, affirmant qu’il apparaît nécessaire de diversifier les dépenses et de les orienter en priorité vers les plus vulnérables et les plus pauvres. Rien de fondamental a priori.

Quelques commentaires

Ce rapport aura permis de compiler différentes études relatives aux financements contre les changements climatiques. Il aura permis de mettre en lumière quelques chiffres clés, dont un ou deux seront à n’en pas douter repris et utilisé sans limite dans le futur (sans qu’on se souvienne des hypothèses de travail, des problèmes de définition etc.).

Plus fondamentalement, l’AGF aura permis de souligner ce qu’on savait déjà : il n’y a pas d’accord large sur les financements, il y a des problèmes de définitions, il y a des problèmes doctrinaux.

Plus clairement, la taxe sur les transactions financières, principalement portée par la France au travers de Mme Lagarde -membre de l’AGF-, n’a pas disparu du texte (c’est presque une surprise !) mais son intérêt y est minimisé. Cela dû au fait que les Etats-Unis y sont fortement opposés. Il y a peu de chance qu’un tel instrument voit le jour.

Concernant une taxation carbone sur les transports internationaux, ce sont cette fois les pays en développement qui sont inquiets : ils ont peur d’être pénalisés ! Oui, oui, les intérêts nationaux marchent à pleins tubes, au nord comme au sud. Leur argument consiste à considérer qu’une taxation sur les transports les pénaliserait plus que les pays développés au plan économique et au plan social (une taxe faible sur les billets d’avion aurait plus d’impact sur les familles africaines que sur les familles européennes). Plus généralement, de nombreux pays ont peur d’une distorsion de concurrence ou d’ingérence dans la souveraineté.

Les financements liés au marché carbone restent totalement dépendants de la suite du protocole de Kyoto et de la refonte des mécanismes de flexibilité.

Quant à la mention en faveur des banques multilatérales de développement, comme le souligne le WRI, c’est déplacé : les banques nationales sont également capables d’avoir un effet levier ! La présence de la Banque Mondiale et de la Banque Africaine de Développement au sein du panel se fait sentir !

En guise de conclusion

L’AGF n’aura pas créé de révolution dans le processus de négociations sur les financements de long terme. Les divergences doctrinales et d’intérêts importantes sont, toujours, inquiétantes pour la suite. Cependant, il semble relativement logique qu’elles apparaissent et ne puissent être résolues que dans le cadre d’une négociation formelle.

La société civile a un rôle important à jouer en dénonçant ces positionnements doctrinaux et ces intérêts de court terme, qu’ils soient pris par les pays développés (sur une taxation sur les transactions financières, sur les choix des définitions…) ou par les pays en développement (sur les transports internationaux)… Plus d’argent est nécessaire et cela requiert de la sueur et un peu d’eau dans le vin de chacun !

Pour info, le présent rapport, remis à Ban Ki-moon pourra être, si celui-ci le souhaite, transféré au Secrétariat de la Convention sur les changements climatiques, qui lui-même pourra le faire parvenir aux Parties (les pays), qui elles-mêmes pourront introduire des éléments dans les négociations (à leur guise)…

La France et les financements pour le climat : du bon à long terme, du moins bon à court terme

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Cette droite est-elle croissante ? Tout dépend de l’échelle et de ce que vous y voyez derrière…

Article publié initialement sur adopt a negotiator.

Sur la question des financements, la France semble avoir adopté des positions ambivalentes : intéressantes sur le long terme (1), ses choix à court termes sont catastrophiques au plan de la confiance internationale (2). Explications.


1. L’action de la France sur les solutions innovantes pour le financement à long terme

Position offensive sur les sources innovantes

Dans le cadre de discussions du Groupe de Conseil de Haut Niveau, dit AGF, qui cherche à proposer des solutions sur les moyens de financer à long terme la lutte contre les changements climatiques (voir ici pour plus d’info), la France semble avoir porté des positions intéressantes.

Le gouvernement français a apparemment adopté une position interne à l’AGF similaire à celle qu’elle a pu porter publiquement : elle soutient toute initiative de taxe internationale, sur les transferts financiers, sur les transports maritimes et/ou les transports aériens notamment.

Ces solutions potentielles de taxation internationale ont le mérite de fournir des montants importants (plusieurs dizaines de milliards de dollars par an), assurent une additionalité (nouvelle source), sont prédictibles et enfin sont réalistes du point de vue des budgets des pays développés.

En ayant une analyse un peu cynique, on peut penser que ce choix de la France ne mange pas de pain : ce sera autant d’argent en moins à dégager de son budget propre dans l’avenir. C’est partiellement vrai (partiellement seulement car pas d’impacts sur le budget ne signifie pas qu’il n’y aura pas de coûts pour l’économie). Mais il y a malgré tout une réelle volonté politique car ces solutions sont loin d’être acquises et des oppositions fortes existent.

D’un côté les Etats-Unis s’y opposent car trop difficiles politiquement (toute taxe étant très mal vécue outre-atlantique). De l’autre, ce sont des pays en développement qui sont inquiets de tels dispositifs car, pour eux, cela revient à les faire payer partiellement. Ils expliquent également qu’un surcoût, même minime, sur les billets d’avion aurait des conséquences sur leurs ménages pauvres bien plus que sur les ménages des pays occidentaux. Ces divers arguments sont relativement contestables (il est par exemple possible d’éviter les effets négatifs pour les pays en développement : tout dépend des modalités exactes du dispositif) ; la France essaie de convaincre ses interlocuteurs des bénéfices communs importants.

Estimant que les pays développés ne peuvent débloquer facilement l’intégralité de 100 milliards de dollars, surtout en période de crise, de nombreuses ONG ont adopté une position en faveur de ces financements internationaux (et donc en soutien à la France), quitte à se démarquer de la position des pays en développement.

Le document de l’AGF est encore en pleine préparation, et devra être conclu à Addis Abeba dans le semaines à venir. Espérons que la France ne dévie pas de sa position initiale.

Position originale sur le fonds vert

La France, aux côtés du Mexique, des Etats-Unis, de la Banque mondiale entre autres porte une proposition concernant la réalisation du fonds vert -lequel serait en bonne voie d’adoption (voir ici)-.

Si la position mexicaine est la plus connue et est supportée par de nombreux acteurs (elle prévoit la constitution d’un fonds dont l’une des caractéristique sera d’être approvisionné par tous les pays en fonction de leurs émissions et de leur PIB), la position française est originale et pourrait apporter des éléments supplémentaires dans les discussions.

La France souhaite que le fonds soit constitué sur une logique fiduciaire plus que bancaire, c’est à dire organiser les décaissements en cofinancement d’autres projets -portés par des acteurs accrédités au préalable- sur des critères de co-bénéfices climat, avec une évaluation de l’efficacité et de l’efficience.

Cette organisation aurait potentiellement plusieurs mérites :

  • alléger énormément les besoins humains du fonds pour une mise en place rapide, avec seulement quelques dizaines à quelques centaines de personnes pour faire fonctionner l’accréditation et les comités de validation des financements (à titre de comparaison, la banque mondiale qui existe depuis 60 ans dispose de 10 000 personnes pour gérer  »seulement » 35 milliards de dollars).
  • s’appuyer sur des acteurs existants et leurs compétences
  • jouer le rôle de catalyseur financier (effet levier) en attirant d’autres financements de différentes origines (bancaires, privés, ONG, collectivités locales, Etats…)
  • permettre un accès direct au fonds, rapidement et facilement (aide à la décentralisation et donc à la réalité des actions sur le terrain)
  • correspondre à une logique générale d’intégration du climat à d’autres enjeux de développement et de protection de l’environnement (et non à une logique climat qui serait  »hors sol »)

La position française propose donc une organisation concrète, pragmatique et a priori réellement favorable aux pays en développement. Si cette proposition ne règle pas de nombreuses questions (approvisionnement du fonds, répartition des pouvoirs, articulation avec le mécanisme…), elle a le mérite d’apporter un éclairage intéressant et de stimuler le débat.

Notons malgré tout que, comme d’autres pays développés, la France n’est pas prête à oublier l’aide bilatérale (via l’AFD notamment)… Le Fonds ne serait donc qu’un des canaux. Reste à savoir dans quelle proportion.

Cependant, pour l’heure, les discussions se concentrent sur les termes de la Décision qui sera adoptée à Cancun : le jeu consiste à placer les mots clés souhaitables pour pouvoir continuer à pousser la proposition lors des discussions l’année prochaine.

2. A court terme, le gouvernement français se paye la tête des pays en développement

Très volontariste sur les financements précoces (voir ici pour plus d’information sur cette question), Jean-Louis Borloo appelait en janvier dernier (voir ici) les pays développés à respecter leurs engagements dès 2010, et donc de fournir ensemble environ 10 milliards de dollars dans l’année (30 milliards sur 3 ans). Malheureusement les bonnes résolutions semblent peu respectées aujourd’hui.

En effet, l’Accord de Copenhague prévoit que les financements seront « nouveaux et additionnels » (voir pour des explications générales). Si la France annonce porter sa part de fardeau de 420 millions d’euros pour 2010, en revanche elle ne respecte pas son engagement sur la nouveauté et l’additionalité.

Dans son acception commune, la notion de nouveauté signifie que l’effort pour le climat est augmenté par rapport à ce qui a été fait les années précédentes. La notion d’additionalité doit permettre de garantir que les fonds pour le climat ne sont pas détournés d’autres budgets, par exemple celui de l’aide publique au développement (APD). Cependant, bien que le principe soit inscrit dans la Convention depuis 1992, il n’existe aucune définition officielle précise : chaque pays est libre de choisir sa façon de compter… et au final, on a de bonnes chances d’assister à des arnaques. Un représentant de Bercy m’a opposé qu’il ne peut y avoir d’arnaque puisqu’il n’y a pas de définition. Argument dont je laisse chacun juge.

Tout d’abord que savons nous des choix français en matière d’additionalité ? A vrai dire, rien d’officiel. Le WRI, qui propose une analyse comparative entre les pays développés, n’a obtenu aucune définition de l’additionalité pour la France. Or le WRI, institution phare sur les questions de changements climatiques, s’appuie notamment sur les réactions des gouvernements pour actualiser ses données : c’est donc que la France n’a pas apporté d’information.

Il existe malgré tout des informations officieuses. D’après ce que le Climate Action Network rapporte (voir le rapport) et d’après ce j’ai pu apprendre du bout des lèvres de certains représentants français ici à Tianjin, le gouvernement retient pour définition de l’additionalité une formule très simple : est additionnel tout financement qui se porte sur un nouveau projet relatif au climat. Voilà le pot-au-rose.

Bien qu’on m’explique qu’il est difficile de juger le choix d’un pays quand il n’y a pas de définition commune, je pense qu’on peut dire objectivement que cette définition est malhonnête. Mon critère (objectif ) est simple : il existe deux termes dans l’accord de Copenhague (« additionnel et nouveau »), pourtant la France ne donne qu’une définition unique avec un seul critère. Il y a donc un amalgame total entre additionalité et nouveauté. Ce qui se traduit par le fait que toute comparaison avec l’APD est oubliée. La France se donne le droit de transférer purement et simplement de l’argent de l’APD vers le climat. De plus, toute comparaison vis-à-vis des financements passés est absente. En bref : il n’y a pas plus d’argent qu’avant, il est seulement labellisé « fast start ».

Au-delà de la question théorique de l’additionalité, quand on dit à certains délégués africains que la France a déjà débloqué l’argent promis pour 2010, ils répondent avec des yeux ronds : « Où ca ? ». Il est en effet impossible de vérifier. Ce ne sont pas les données fournies sur le site internet de l’initiative des Pays-Bas (en faveur de plus de transparence) qui nous aident.

Evidemment, Bercy se réfugie derrière un syllogisme imparable : il n’y a pas de définition internationale et il n’y a pas de définition officielle française. On ne peut pas prouver que la France n’apporte pas des financements nouveaux et additionnels. L’opacité la plus totale est bien pratique.

On ne peut qu’espérer d’agréables surprises lors de la remise d’un rapport relatif au fast start rédigé au niveau de l’UE en novembre prochain, ou bien lors de la publication d’une réponse officielle du gouvernement français à des questionnaires d’ONG -en cours de rédaction-. Mais qu’elles soient bonnes ou mauvaises, ces informations arriveront bien tard… reconstruire la confiance, nous en avions besoin dès les premières réunions de Bonn en juin dernier.

Le gouvernement sait pertinemment que pour reconstruire la confiance, il faut autant mettre de l’argent sur la table que convaincre qu’on en met. Ne donner aucune information comme il le fait actuellement fait donc peser d’énormes soupçons sur sa réelle volonté d’agir.

Remarquons que la plupart des autres pays développés ont adopté des techniques d’entourloupes similaires (*). Mais ce n’est en rien une excuse. L’argument de la crise et des caisses vides n’est pas non plus convaincant, car comme le disait hier un représentant de la Banque Mondiale : depuis la signature de l’Accord de Copenhague, la crise ne s’est pas aggravée.

Toutes ces incertitudes sur les définitions et cette opacité généralisée conduisent à des effets négatifs très concrets dès aujourd’hui. Le négociateur principal du groupe Afrique en charge des financements m’a expliqué qu’ils ont le sentiment, une fois de plus, de se faire totalement avoir sur cette histoire de fast start (qui était pourtant l’une des rares choses positives qu’ils pouvaient trouver à l’Accord de Copenhague). D’où leur volonté d’obtenir une Décision de la COP à Cancun spécifiquement sur les financements précoces, afin d’avoir de nouvelles garanties notamment en matière de transparence et d’additionalité. Ce qui constitue maintenant dans les discussions un nouvel objet d’affrontement. Un de plus, dont on se serait bien passé.

Ce qui est certain, c’est que la confiance n’est pas reconstruite et que la France porte pleinement sa part de responsabilité. C’est dommage… car, après tout, cette confiance internationale si vitale pour le climat aurait pu être accessible avec quelques informations et… deux tiers d’un bouclier fiscal.

(*) Pour une analyse comparative internationale des financements fast start sous différentes hypothèses d’additionalité, voir l’excellent papier de Climate Analytics (www.climateanalytics.org) : Assessment of fast-start finance commitments under different additionalité definitions, F. Fallash et L De Marez, 5. oct. 2010

Cette étude montre que si l’on considère que l’additionalité est tout financement intervenant en dehors de l’Aide Publique au Développement, les promesses ne sont plus que de 8,2 milliards de dollars au lieu d’une trentaine actuellement (principalement grâce au Japon (7,8 milliards de dollars). CQFD.

Climat : comment trouver 100 milliards par an ?

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Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

 

L’Accord de Copenhague prévoit la mobilisation de 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 pour faire face aux besoins liés aux changements climatiques (atténuation et adaptation). Ce chiffre est encore débattu, certains voulant plus (voir ici). Mais d’ores et déjà, il faut s’inquiéter des moyens pour mobiliser autant d’argent.

La mobilisation de sources nouvelles de financement est inquiétante : où trouver l’argent quand les caisses publiques sont « vides » ? quand « c’est la crise » ? quand les promesses d’aide publique au développement ne sont actuellement pas tenues ?

Afin d’envisager de nouvelles solutions, l’accord de Copenhague a prévu la mise en place d’un Groupe de Conseil de Haut Niveau, dit GCA, dirigé par MM Brown et Zénawi pour l’étude des options de financement des changements climatiques à hauteur de 100 milliards de dollars par an, en analysant notamment les possibilités de sources novatrices.

Parmi ces sources novatrices figurent notamment les idées de taxe sur les transactions financières (soutenue par la France récemment), taxe sur les transports maritimes ou aériens de passager ou de marchandises, de taxe sur les ressources fossiles, taxes sur le marché carbone ou les allocations carbone des pays…

Ces solutions potentielles ont le mérite de fournir des montants importants (plusieurs dizaines de milliards de dollars par an), assurent une additionalité claire (nouvelle source) et sont assez prédictibles. La plupart des observateurs (incluant nombre d’ONG) estiment que les pays développés ne pourront pas débloquer la totalité de 100 milliards de leurs budgets nationaux ; ils accueillent donc très bien ces nouvelles sources.

Mais il est à craindre que de telles solutions ne soient pas appréciées de tous : les Etats-Unis seraient très réticents à toute idée de taxe. Les pays en développement ne sont pas non plus très favorables aux taxes sur les transports, car ils considèrent qu’il ne s’agit pas de paiements venant exclusivement de pays développés (il y a un potentiel effet boomerang sur l’économie de ces pays en développement). Enfin, on comprend que toute taxe sur les produits fossiles ne réjouit pas vraiment les producteurs pétroliers…

Le rapport final du Groupe de Conseil de Haut Niveau ne sera publié que d’ici quelques semaines. Une réunion intermédiaire a eu lieu jeudi 6 octobre. Apparemment, le rapport ne donnera pas au monde une solution toute ficelée ; il y a des désaccords importants en interne. En revanche, il devrait proposer plusieurs combinaisons de solutions cohérentes qui permettraient de fournir les 100 milliards de dollars par an… Rien n’est moins sûr, mais un tel résultat serait un progrès par rapport à une simple liste des mesures, comme réclamée apparemment par les Etats-Unis.

Cependant, la question de la répartition de l’argent entre le fonds vert  et les autres canaux reste en discussion. Une rumeur indiquait que l’UE souhaiterait qu’uniquement 7% des 100 milliards ne transite par ce fonds (le reste étant distribuée par d’autres canaux multi et bilatéraux). Info qu’on m’a dit fausse aujourd’hui : l’UE -tout comme les Etats-Unis- seraient prêts à mettre le total dans le fonds vert… mais à condition qu’elle ait confiance dans ce fonds et dans son organisation !

Pour en revenir au rapport, il faut comprendre comment ce document s’insère dans les discussions officielles. Ce document sera bien le fruit d’une discussion informelle parallèle. En conséquence, il pourra éventuellement être utilisé par le Secrétariat de la Convention. Celui-ci pourra s’il le souhaite le transmettre aux Parties, qui elles-mêmes pourront décider d’introduire des éléments du rapport dans les discussions (à Cancun). Le chemin des idées est encore long.

En parallèle, signalons la tenue début septembre du dialogue de Genève, qui a permis des échanges supplémentaires sur la question des financements, avec notamment un discours de Todd Stern dans lequel  il réaffirme la volonté des Etats-Unis d’avancer sur cette question… Tout en faisant un clair lien avec les autres chapitres des négociations : pour que le fonds avance, le reste doit avancer également. Posture des Etats-Unis que l’on observe toujours ici à Tianjin.

Rendez-vous à Cancun pour assister au réel commencement d’un début d’organisation d’un financement à long terme.

Un fonds pour le climat

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Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

L’accord de Copenhague prévoit la création d’un « fonds vert de Copenhague » ;  celui-ci ne peut être opérationnel que si une Décision de la COP est adoptée en bonne et due forme (en précisant les modalités). L’établissement d’un mécanisme et d’un nouveau fonds semble être un élément de convergence important.

De nombreuses questions, une quasi-certitude

Pour pouvoir mobiliser autant d’argent, il est nécessaire d’établir des principes et un mécanisme de mobilisation et de distribution. Etant donnés les volumes à gérer (100 milliards de dollars correspond à peu près au niveau de l’Aide Publique au Développement mondiale actuellement), les Parties doivent s’accorder et ne pas se tromper.

De très nombreuses questions sont soulevées par la mise en place d’un tel mécanisme (liste non exhaustive et sans ordre particulier) :

Comment organiser le système institutionnel qui permettra d’assurer la vérification et le contrôle d’une part, et la gestion de l’argent d’autre part ? Quel lien faire entre la Conférence des Parties et les instances dédiées ? Comment représenter les pays pour le pouvoir de décision ? Quelle reconnaissance pour les financements d’origine privée ? Comment considérer les flux issus du marché carbone ? Quels critères d’additionalité et de nouveauté ? Comment organiser l’accès au fonds ? Quelle organisation générale du fonds ? Quel degré de prédictibilité pour les financements futurs ? Quelle répartition de l’argent ?

Sur le terrain à Cancun, les négociateurs ne s’attardent pas sur ces questions détaillées, ils se concentrent sur deux choses : d’une part les éléments qui vont constituer la Décision lors de la COP de Cancun (c’est à dire les grands principes) et le lancement de la « faisabilité » (c’est à dire le travail de préparation pour la concrétisation du fonds à la COP17 avec le règlement de toutes les questions précédemment évoquées).

Alors qu’en séance plénière hier de nombreux interlocuteurs ont affiché leur désarroi face à peu de progrès, il semble que, concernant le financement, les discussions avancent réellement. Et si, finalement, ces affrontements ouverts ne constituaient qu’une sorte de démonstration de coqs qui veulent s’impressionner mutuellement ? Le principal signe positif tangible est que des brouillons de Décisions circulent et sont actuellement discutés.

Bien le principe d’un fonds semble acquis, il est fort probable qu’il n’aboutira qu’à la condition que deux autres chapitres majeurs avancent : le MRV (transparence et contrôle) et l’atténuation des émissions. Or ces deux chapitres, eux, semblent beaucoup plus problématiques. Il reste donc un peu  (beaucoup) de mystère pour Cancun… sans quoi on s’ennuierait.

Written by ToM

22 novembre 2010 at 7 h 12 mi

Financements pour le climat : une introduction générale

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Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

Pourquoi de l’argent pour le climat ? Pourquoi de l’argent vite ?

 

Justification générales

La mobilisation d’argent afin de lutter contre les changements climatiques se justifie à deux niveaux. D’une part, la mobilisation de fonds correspond à un soutien des pays développés -responsables principaux en terme d’émissions cumulées- aux autres pays pour les coûts liés à l’adaptation. Il s’agit d’une sorte de paiement de dette environnementale, de solidarité internationale (comparable à l’Aide Publique au Développement). L’autre justification se trouve au niveau de la mobilisation de financements pour réduire les émissions (atténuation) : on sait qu’il faut mobiliser de l’argent au travers le monde pour pouvoir effectuer les changements technologiques nécessaires (investissements). Etant donné que les émissions ont des conséquences mondiales, tous les pays ont intérêt à ce que les investissements nécessaires soient réalisés effectivement.

 

On le sait, il est désormais clair qu’il n’y aura pas d’accord global à Cancun (pas de traité). Cependant, tout le monde espère (ou dit espérer) la réalisation de « building blocks » (qu’on pourrait traduire par blocs en construction), avec comme principe d’être « balanced » (équilibrés). Ces blocs, qui pourraient permettre la suite des négociations pour la COP17, prendraient probablement la forme d’une série de Décisions de la COP.

La notion d’équilibrage signifie, a priori, que l’ensemble des décisions devra permettre une avancée harmonisée des différents enjeux… mais cette notion, que tout le monde emploie ici, revêt à peu près autant de significations que d’interlocuteur. Pas facile de s’y retrouver. Quoi qu’il en soit, le financement sera l’un des blocs essentiel à Cancun, et elle semble être l’un des chapitres sur lequel les discussions sont prometteuses.

Combien d’argent est-il nécessaire de mobiliser à long terme ?

L’accord de Copenhague prévoit la constitution d’un « fonds vert de Copenhague » qui sera approvisionné par 100 mds de dollars par an d’ici 2020. Les pays développés se tiennent à ce chiffre, sans beaucoup plus de précisions.

Les pays en développement ont leur propres estimations. Comme ils l’ont rappelé lors de la session d’ouverture du groupe AWG-LCA lundi 4 octobre, le Groupe Afrique et le Groupe des Pays les Moins Avancés réclament 1,5% du PIB des pays de l’Annexe I (pays développés) transférés par an d’ici 2020, soit environ 600 milliards de dollars par an (sur la base du PIB de 2008).

Au passage, une remarque sur les incohérences actuelles qui caractérisent les discussions. L’Accord de Copenhague a été signé (puis exactement, ils s’y « associent ») par de nombreux pays qui sont membres du groupe PMA et/ou du groupe Afrique. Or, on sait que les décisions au sein des groupes de Parties ne se prennent qu’à l’unanimité. Quelle est donc la réelle position de ces pays sur la question du financement : 100 mds ou 600 mds de $ ? Des membres d’une délégation africaine m’ont expliqué qu’ils considèrent le 100 mds de $ comme un minimum acquis, mais qui ne préjuge en rien du montant réel qu’ils exigent.

Il est assez difficile de savoir ce qu’il serait « idéalement » nécessaire à long terme, car les estimations reposent sur des projections relativement incertaines (beaucoup d’hypothèses), aux définitions  variables (investissements privés et/ou publics, au nord et/ou au sud???) et horizons temporel multiples (2020, 2030…). Dans un rapport sur les besoins d’investissements, l’UNFCCC estime nécessaire de mobiliser pour l’adaptation « plusieurs dizaines voire centaines de milliards de dollars » par an en plus que ce qui est réalisé actuellement. Pour l’atténuation, les investissements supplémentaires sont estimés entre 200 et 210 mds de dollars d’ici 2030 (même document). Les besoins en transferts nets nord-sud pour l’adaptation et l’atténuation retenu par l’UNFCCC (cité dans la note de décryptage de Futur Facteur 4) sont de 245 mds de dollars par an d’ici 2030.

Les ONG réclament globalement de l’ordre d’au moins 150 à 200 mds de dollars par an (voir CAN-international, Oxfam).

Retenons donc un ordre de grandeur : une à plusieurs centaines de milliards de dollars par an. Retenons aussi qu’il faudra surement ajuster dans le temps le montant exact.

Dans l’attente de la mise en place d’un financement de cet ordre de grandeur (cela ne peut que prendre des années), il était malgré tout nécessaire de mobiliser des fonds capables de répondre à des besoins réels et de satisfaire les pays en développement.

Le fast start : un moyen pour reconstruire la confiance

L’accord de Copenhague prévoit la mise en place d’un financement rapide (ou précoce) pour les années 2010 à 2012 de 30 milliards de dollars fournis par les pays développés.

Le respect de leurs engagements financiers par les pays développés est l’une des conditions essentielles à la reconstruction de la confiance entre les pays. C’est en tout cas ce que certaines Parties affichent haut et fort. En effet, la confiance mutuelle a été largement entamée en décembre dernier du fait de la procédure bafouée par les puissants pour aboutir à un texte ; les pays en développement veulent désormais des preuves de la bonne volonté des pays développés.

Il y a cependant un paradoxe de la part des pays en développement à être exigeants sur cette promesse : ils ne reconnaissent généralement pas, dans le reste des négociations, la valeur de l’Accord de Copenhague (pour les mêmes raisons qui ont causé la perte de confiance et parce que environ un quart des pays n’ont pas apporté leur soutien). Cette attitude donne un argument de poids aux Etats-Unis et à l’UE : si vous voulez l’argent, il faut prendre l’ensemble du paquet (de Copenhague). C’est ce qu’a fait entendre aujourd’hui avec force et agacement M. Pershing, le leader de la délégation américaine, lors de la séance plénière du groupe AWG-LCA.

La question du fast start fait actuellement dans les débats sur le financement à long terme (toujours au sein du LCA), pour savoir s’il y a besoin d’une Décision adoptée par la COP à Cancun. Brièvement résumée, l’idée est qu’avec une Décision, le financement rapide serait validé par tout le monde (contrairement à l’Accord de Copenhague) et pourrait donner un caractère plus contraignant aux promesses. Dans les faits, il y a probablement peu de chances que décision ou pas, les choses changent…

Un premier problème : le manque de transparence

Actuellement, les moyens de distribution de l’aide sont multiples : fonds pour l’environnement mondial (UNFCCC), fonds pour les pays les moins avancés (UNFCCC), fonds spécial pour le changement climatique (UNFCCC), forest carbon partnership facility (initiative multilatérale), climate investment funds (banque mondiale), cool earth partnership (Japon), GCCA (commission européenne)…

Il n’existe ni registre, ni règles de compte. Il existe bien des obligations de publications (au travers des « communications nationales » dans le cadre de l’UNFCCC ou au travers d’enquêtes de l’OCDE), mais celles-ci sont incomplètes, non harmonisées donc peu comparables..

Il y a aujourd’hui des tentatives de renforcement de la transparence. L’initiative la plus remarquable est celle des Pays-Bas, qui ont lancé avec le soutien d’autres gouvernements (Costa-Rica, Colombie, Danemark, Allemagne, Indonésie, Iles Marshall, Mexique, Norvège, Royaume-Uni et Vietnam) un site internet dont le but est de référencer tous les financements dédiés au fast start, sur la base des informations fournies par les gouvernements. Le site à le mérite d’essayer de donner des éléments détaillés sur les engagements, les critères de distribution, les réalisations… De plus, au delà des informations issues des donateurs, il cherche à fournir des données provenant des bénéficiaires des fonds. L’objectif est de disposer d’ici Cancun des informations sur 80 à 90% des Parties. Les Etats-Unis ont annoncé il y a deux semaines leur décision d’y participer (courant octobre), ce qui a été accueilli comme une marque de volontarisme et d’acceptation de transparence. Cependant, quant on navigue sur le site, il s’avère que pour la plupart des pays (dont la France, nous y reviendrons), les données sont parcellaires.

Le WRI propose également un outil d’analyse, avec une relative standardisation de l’information afin de permettre les comparaisons. Le WRI se base sur les déclarations publiques des pays, et compte sur les réactions des gouvernements pour corriger les éventuelles erreurs. Les données sont un peu plus détaillées et permettent une analyse plus critique. (notamment sur les définitions de l’additionalité -cf. ci-dessous- retenues).

Un second problème : l’additionalité

L’accord de Copenhague prévoit que les fonds seront « nouveaux et additionnels »… Cette expression est présente dans l’article 4.3 de la Convention (écrite en 1992), mais n’a jamais eu de définition exacte. Ce qui revient, de fait, à laisser chaque pays donateur le soin de se fixer les règles qu’il entend pour le respect de son propre engagement.

Généralement, l’additionalité est considérée par rapport à l’Aide Publique au Développement. Cela peut se faire par rapport au niveau actuel d’Aide Publique au Développement. Autrement dit, les fonds supplémentaires débloqués pour le climat sont aussi comptés dans l’objectif de 0,7% du PIB versé au titre de l’APD. Cela peut paraître du double comptage (les pays en développement l’affirment), mais peut correspondre à une logique : le développement est une forme d’adaptation et doit se faire dans l’objectif d’adaptation. C’est bien sûr la position des Etats-Unis et partiellement du Royaume-Uni (ces derniers acceptent cet argument pour seulement 10% des financements).

On peut aussi considérer que l’additionalité ne se fait qu’au dessus de l’engagement d’APD de 0,7%du PIB. C’est la position de la plupart des pays en développement.

Remarquons que nous pourrions avoir le même raisonnement avec les budgets environnementaux (et pas uniquement l’APD) : additionalité vis-à-vis de la préservation de la biodiversité par exemple. Mais a priori aucune Partie n’a développé cette position… ce sont donc d’autres enjeux environnementaux qui pourraient trinquer (transferts de budgets environnementaux divers vers la lutte contre les changements climatiques) !

D’autres pays ont des définitions de l’additionalité soit inexistante (Japon), soit totalement choisie sur mesure (nous y reviendrons). Pour avoir plus d’information la multitude de définitions de l’additionalité, lire le document du WRI sur la question.

 

Copenhague est mort ! Vive…. vive quoi ?

with one comment

Nous en avons désormais la confirmation : malgré les paroles rassurantes des leaders maximo, le monde va vers un réchauffement climatique bien au-delà de 2°C en 2100 par rapport à l’ère pré-industrielle. Les pays industrialisés sont clairement responsables de cette situation, qui s’avèrera dramatique pour des centaines de millions de personnes.

Le secrétariat de la Convention Cadre des Nations Unies contre les Changements Climatiques vient de publier les engagements de réduction de leurs émissions des pays industrialisés ainsi que les engagements d’actions nationales appropriées pour les pays en développement, comme le prévoyait l’Accord de Copenhague qui fixait la date limite de contribution au 31 janvier. A noter cependant que cette « date butoir » est considérée comme « flexible »…

Accord de Copenhague : un raisonnement inversé

Tout d’abord, avant d’analyser l’actualité, je me permets un petit commentaire sur la construction de l’Accord de Copenhague.

Les dirigeants avaient beau jeu d’affirmer qu’un grand progrès avait été réalisé par l’inscription de l’objectif « +2°C » en 2100 dans l’Accord de Copenhague ; il est même évoqué la possibilité de revoir à la baisse cet objectif à 1,5°C ! Miracle ? Non, mirage !

We agree that deep cuts in global emissions are required according to science, and as documented by the IPCC Fourth Assessment Report with a view to reduce global emissions so as to hold the increase in global temperature below 2 degrees Celsius, and take action to meet this objective consistent with science and on the basis of equity.
(…)
We call for an assessment of the implementation of this Accord to be completed by 2015, including in light of the Conventionís ultimate objective. This would include consideration of strengthening the long-term goal referencing various matters presented by the science, including in relation to temperature rises of 1.5 degrees Celsius.

Inscrire un tel objectif est louable, mais trompeur. On pourrait croire que cet objectif a des implications fortes et directes en termes de réductions des émissions de gaz à effet de serre, auquel cas son inscription relèverait effectivement d’un progrès. En réalité, le raisonnement est inversé et fausse cette appréciation.

En effet, à l’heure actuelle, du fait de la complexité du système climatique, les sciences sont incapable de nous dicter précisément le chemin qui permettrait d’atteindre avec certitude cet objectif en termes d’émissions globales. Il existe encore trop d’incertitudes et d’effets incompris ou non quantifiés (boucles de rétroactions, qu’elles soient positives ou négatives…) -et il est peu probable qu’on arrive un jour à une telle certitude-. En conséquence, les sciences ne peuvent que nous indiquer des probabilités d’atteindre un objectif de température en fonction d’un chemin d’émissions. Par exemple, avec une réduction de 50% des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) en 2050 par rapport à 1990, on peut espérer atteindre l’objectif de +2°C avec 80% de chances (nota : en réalité, ce qui compte ne sont pas les émissions à une date donnée, mais l’ensemble des émissions cumulées sur toutes les années ; l’année 2050 est ici considérée comme un « point de passage » représentatif du chemin suivi).

Dans ces conditions d’incertitude, comment faut-il lire l’objectif de l’Accord de Copenhague ? Lorsque les pays s’engagent à préserver l’accroissement de température à moins de 2°C, est-ce avec 100% de chances ? 80% ? 50% ? 20% ? Il faudrait que la précision soit apportée pour en déduire un « budget d’émissions » mondial. Or ce n’est pas le cas, ce qui transforme l’objectif du 2°C est en un rideau de fumée. Une formulation qui aurait été honnête eut été quelque chose du style :

« nous nous engageons à réduire les émissions mondiales de W% en 2020, de X% en 2050 par rapport à 1990, de telle sorte que le budget global d’émissions mondiales soit de Y Gtonnes de Carbone. Ceci permettra à la communauté internationale d’atteindre l’objectif de limiter le réchauffement à 1,5°C en 2100 avec une probabilité de 65% et à 2°C en 2100 avec une probabilité de 80% en l’état actuel des connaissances scientifiques »

Pourquoi les Etats ont-ils raisonné ainsi alors ? Ceci s’explique par le fait que le GIEC dans son dernier rapport (2007) propose une série d’indicateurs qui permettraient (conditionnel) d’atteindre l’objectif de 2°C. A cette époque, le GIEC ne disposait alors pas de quantification de probabilité, faute de données suffisantes. Les pays se sont donc reposés sur les chiffres clés suivants :

– réduction de 25 à 40% des émissions des pays industrialisés en 2020 par rapport à 1990, avec une déviation substantielle de tous les autres pays (exceptés les Pays les Moins Avancés) par rapport à leur tendance « business as usual » (soit une réduction de 15 à 30% par rapport à la trajectoire tendancielle)

– un maximum des émissions mondiales d’ici 2015

– réduction de 50 à 80% des émissions mondiales en 2050 par rapport à 1990.

On sait déjà que Copenhague n’a pas permis de fixer des objectifs comparables aux deux derniers points : tout au plus, il est mentionné que le maximum des émissions mondiales doit être atteint « aussi vite que possible » (sic). Le refus de fixer des réductions globales en 2050 a été porté par les pays émergents, qui veulent d’abord savoir à quoi s’engagent les pays développés pour savoir ce qu’il leur restera !

Aujourd’hui, nous pouvons comparer les engagements des pays sur le premier point (cf. paragraphe qui suit). Mais évidemment, se situer dans le haut ou dans le bas de la fourchette indiquée (25 ou 40%) a des conséquences en termes de probabilité d’atteindre l’objectif mondial ! Pourtant, les décideurs des pays développés se sont toujours contentés de vouloir atteindre le bas de la fourchette, comme si cela était aussi bien que d’atteindre le haut… Mais prenons acte de cet objectif  a minima ; est-on parti pour le respecter ?

Engagements dans le cadre de l’Accord : insuffisants pour les pays développés

Les pays avaient jusqu’au 31 janvier pour annoncer leur signature à l’Accord et leurs engagements de réductions ou d’actions nationales. Le Secrétariat a publié la liste en fin de journée.

Pas de bonne surprise : les engagements des pays industrialisés sont trop faibles pour atteindre le bas de la fourchette qui leur est fixée. D’après mes calculs (un premier ordre de grandeur), les engagements ne peuvent permettre une réduction agglomérée des pays industrialisés comprise entre 16% et 21%(*) par rapport à 1990, soit bien en-dessous de l’objectif minimum de -25%.

Concernant les pays en développement, les engagements respectifs de la Chine et du Brésil sont ambitieux : le Brésil veut réduire ses émissions de 36 à 39% par rapport à la trajectoire, tandis que la Chine veut (notamment) réduire son intensité énergétique de 40 à 45% d’ici 2020. L’Inde est moins ambitieuse avec une réduction de l’intensité énergétique de 20 à 25%, mais cela se comprend car ses émissions par tête sont bien moindres que celles du Brésil et de la Chine.

A noter que certains pays, tels que les Maldives, s’engagent à la neutralité carbone en 2020, soit une réduction de 100%.

Le monde se dirige sur un chemin bien loin de respecter l’objectif affiché de 2°C, par la faute des pays développés. De plus, l’objectif supposé de 1,5°C, que les Etats se disent prêts à envisager en 2015, ne sera plus atteignable à cette date, si les pays restent sur les trajectoires qu’ils affichent actuellement.

Copenhague est mort ! Vive… vive quoi ?

Rappelons que l’Accord de Copenhague est un processus bâtard : il a été décidé dans le cadre des négociations de la Convention Cadre des Nations Unies, mais il ne lui appartient pas car la Conférence des Parties a refusé de l’entériner. Très déçus par le blocage des discussions dans le cadre des Nations Unies, nombre de commentateurs ont appelé à une autre gouvernance internationale pour le climat ; on aurait pu espérer que l’Accord de Copenhague soit un premier pas dans ce sens.

Si les engagements obtenus avaient été significativement supérieurs à ceux envisagés dans le cadre des NU, on aurait pu apprécier la démarche. On même aurait pu comprendre les « sacrifices » imposés : mise au banc des trois-quarts de la communauté internationale, et en particulier des plus pauvres et des plus affectés par les changements climatiques. Mais il n’en est rien : l’Accord de Copenhague n’a rien permis d’obtenir de plus. Il a seulement participé à l’accroissement du manque de confiance entre les plus pauvres et les plus riches, entre les plus petits et les plus gros, entre les plus faibles et les plus puissants.

Et maintenant ? Nous sommes dans une situation embourbée. Il y a désormais 3 « trucs » qui organisent l’action internationale contre les changements climatiques. Je parle de « trucs » car on ne sait même pas s’ils sont engagements fermes ou processus de négociations. Il y a le Protocole de Kyoto, dont la suite et la survie sont négociés au sein des NU (groupe AWG-KP) ; il y a les négociations sur les engagements de long terme, toujours au sein des NU (groupe AWG-LCA) ; il y a l’Accord de Copenhague, mi-traité, mi-processus de négociations.

Notamment sous la pression du groupe BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine), les Nations unies devraient organiser des discussions d’ici juin prochain (prochaine réunion formelle à Bonn) et d’ici novembre (prochaine Conférence des Parties), toujours en suivant les deux processus de discussion (AWG-KP, AWG-LCA) organisés par le Plan d’Action de Bali. D’ailleurs les BASIC sèment le trouble : ils ont accepté de jouer le jeu des négociations parallèles à Copenhague, ils ont participé activement à l’écriture de l’Accord de Copenhague, mais ils réaffirment désormais que seules comptent les négociations au sein des Nations Unies et définies par le Plan d’Action de Bali !

Conclusions

L’action internationale est dans une situation très obscure ; les négociations à venir vont être d’une complexité inédite. Il y a fort à parier que les tensions entre Etat, déjà vives à Copenhague, vont être renforcées puisque les pays les plus pauvres et les plus vulnérables n’ont plus grand chose à perdre.

Encore une fois, la situation actuelle est le fait des pays développés, principaux responsables historiques, frileux à s’engager, peureux devant la reconduction du protocole de Kyoto, radins concernant l’aide internationale, anxieux face au développement des pays émergents. Bien triste monde.

(*) Edit 3 février : le WRI a produit une note qui réalise les calculs de manière plus précise et confirme l’ordre de grandeur des réductions indiqué dans cet article : les pays de l’Annexe I réduiraient de manière agglomérée de 12 à 19% leurs émissions en 2020 par rapport à 1990, suivant les hypothèses retenues (promesses hautes/basses, inclusion/exclusion du changement d’usage des sols).

Edit (2) : pour un autre constat de l’échec de Copenhague, voir le blog de Florent Baarsch.

Photo : source ici.