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Climat : l’Afrique fait monter la pression à Barcelone

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Dès l’ouverture lundi à Barcelone du dernier round de négociation avant Copenhague, l’Afrique tape du point sur la table. Et fort, puisque les négociations sont partiellement bloquées. Explications.

Il faut commencer par un petit rappel du fonctionnement de la négociation. Celle-ci se déroule dans deux cadres institutionnels parallèles définis par la feuille de route de Bali (ou Bali Action Plan -BAP-) : l’Ad-hoc Working Group on Kyoto Protocol (AWG-KP) et l’Ad-hoc Worging Group on Long-term Cooperative Action (AWG-LCA).

Comme son nom l’indique, l’AWG-KP regroupe les pays qui ont ratifié le protocole de Kyoto (Parties au protocole)… c’est à dire tout le monde, sauf les Etats-Unis. Comme son nom ne l’indique pas, l’AWG-LCA regroupe les parties qui ont ratifié la Convention des Nations Unies sur les Changements Climatiques (UNFCCC), c’est à dire tout le monde, y compris les Etats-Unis (le Parties à la Convention). Dans les deux groupes AWG, des « groupes de contacts » par sujets se réunissent pour avancer sur le texte.

Le décor planté, rentrons dans le vive du sujet.

Le Protocole de Kyoto prévoit que la première période d’engagement (2008-2012) sera suivie d’une seconde période (2013-2017 ou 2020). Les Parties au protocole doivent discuter des futurs engagements, et en particulier les Pays de l’Annexe B (les pays industrialisés) doivent s’engager sur un nouveau chiffre global et des engagements individuels  d’atténuation. Ceci aurait dû être fait lors du premier semestre 2009, mais pour le moment toujours pas de chiffres. Et les négociations n’avancent pas sur ce sujet.

Ceci, parallèlement à d’autres déclarations, fait dire aux pays en développement que les pays développés veulent tuer le protocole de Kyoto. A la fin de Barcelone, l’UE avait par exemple annoncé son souhait de dépasser Kyoto… Or, dans Kyoto, il y a des acquis majeurs pour les pays en développements : le principe de responsabilité commune mais différenciée, le caractère contraignant des engagements de réductions… Mettre fin à Kyoto ne donne pas de garantie sur ce que serait le nouveau texte.

D’où la décision de taper du point sur la table pour les pays africains : ils ont déclaré lors de l’assemblée plénière lundi qu’ils souhaitent la suspension des discussions de tous les groupes de contacts du groupe AWG-KP tant que des chiffres de réductions dans le cadre du protocole de Kyoto ne seront pas négociés. Etant donné que toutes les Parties sont requises pour continuer les discussions, leur action implique obligatoirement la suspension des travaux dans tous les groupes (sauf un) de l’AWG-KP.

Lors de sa conférence de presse mardi (visible ici), le groupe afrique s’est expliqué de la démarche, fort logique au demeurant :

  • en premier lieu, comme déterminé par le Protocole lui-même et par le Plan d’action de Bali, il faut s’accorder sur les chiffres de réduction des pays développés inclus dans le Protocole de Kyoto. Cette discussion se déroule dans l’AWG-KP.
  • comme prévu par l’article 1) b) i) du plan d’action de Bali, nous devons avoir les engagements de tous les pays développés. Il faut donc élargir les chiffres fixés dans l’AWG-KP et inclure les Etats-Unis. Il faut renvoyer la discussion dans l’AWG-LCA.
  • ensuite, et seulement ensuite, on aborde l’article 1) b) ii) du plan d’action de Bali, afin de fixer des objectifs pour les pays émergents. La discussion se déroule toujours dans l’AWG-LCA.

Mettre la pression sur les engagements chiffrés d’atténuation est totalement logique : c’est un préalable à l’organisation d’un schéma global. En effet, les mécanismes de flexibilité ou la comptabilité liée au changement d’usage des sols (LULUCF) ou encore la déforestation, sont totalement dépendants de la contrainte initiale posée. Pour les mécanismes de flexibilité, c’est évident : il faut arriver à savoir si un projet d’atténuation des émissions dans un pays du sud, subventionné par un pays du nord, correspond à un mécanisme de flexibilité type MDP -et dans ce cas, il s’agit d’un « transfert du lieu de réduction des émissions » (la réduction est comptabilisée dans le pays développé) – ou si ce projet correspond à un soutien à l’atténuation per se dans les pays en développement (la réduction est comptabilisée dans le pays émergent). Tant qu’on n’a pas déterminé qui doit diminuer quoi, on ne peut pas déterminer les mécanismes d’échanges de contraintes.

Cette initiative du groupe Afrique est une offensive stratégique dans un contexte de faiblesse de l’engagement des pays développés. Rappelons que d’après les chiffres du secrétariat de l’UNFCCC, les engagements actuels des pays développés (hors Etats-Unis) conduisent à une atténuation comprise entre 17 et 23% des émissions d’ici 2020 (par rapport à 1990). Si on inclut les Etats-Unis, les chiffres tombent aux alentours de 10% de réduction. Et ceci alors que d’après le GIEC il est nécessaire de réduire entre 25% et 40%  les émissions des pays industrialisés d’ici 2020 (avec une déviation substantielle des émissions des pays en développement) pour pouvoir atteindre l’objectif du +2°C. Les pays africains réclament le haut de la fourchette (40%).

En termes de soutiens financiers, malgré l’auto-satisfecit de l’UE, la situation n’est pas non plus acceptable pour les pays africains (article à venir).

Le groupe Afrique a reçu le total soutien du G77 + Chine, qui a fait une déclaration claire lors de sa conférence de presse (visible ici). Les pays développés sont au pied du mur : ou bien il font vivre le protocole de Kyoto et s’engagent rapidement avec des chiffres de réduction sur la seconde période, ou bien ils continuent de vouloir le tuer… mais dans ce dernier cas, ils bloquent les discussions.

Actualisation le 3 nov. à 10h :

après de longues discussions de lundi soir et mardi, les pays développés ayant indiqué leur souhait d’avancer sur les chiffres de la seconde période de Kyoto, le groupe Afrique a décidé de lever le « boycott » afin que les discussions reprennent dans tous les groupes de discussion de l’AWG-KP.

Voir cette dépêche Reuters.

En route vers Copenhague : suivi des positions (8), discussions à Bangkok

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Voir les épisodes précédents : (1), (2), (3), (4), (5),  (6), (7)

Mauvaises nouvelles

  • Banque Mondiale : rapport sur les impacts des Changements climatiques sur les pays plus pauvres. Rien de bien réjouissant.
  • USA : d’après un officiel de l’administration américaine, il ne sera pas possible de faire passer la loi sur le climat et l’énergie aux Etats-Unis (dite Waxman-Markey) d’ici la fin de l’année 2009.

Cette déclaration intervient alors que deux bonnes nouvelles étaient annoncées peu avant. Les sénateurs Kerry et Boxer avaient annoncé vouloir que les objectifs de la loi soient relevés de 17% de réduction à 20% de réduction en 2020 par rapport à 2005. L’effort reste faible au regard de ce qui serait souhaitable dans l’absolu, mais il va dans le bon sens.

Parallèlement, l’agence fédérale de l’environnement -EPA- annonçait envisager de réglementer les émissions des plus gros pollueurs, comme il lui a été indirectement permis depuis un arrêt de la Court Suprême de 2007. L’EPA envisage d’obliger les gros émetteurs (+ 25 000 t CO2 par an) de se doter obligatoirement d’un permis d’exploitation, lequel ne serait délivré qu’à condition que les exploitations utilisent les meilleures technologies disponibles en termes d’atténuation des émissions. Ce qui est particulièrement drôle est que l’EPA propose une solution de réglementation drastique (il ne s’agit pas de décourager, par exemple par la mise en place d’une taxe mais d’interdire purement et simplement). Cette réglementation directe par les pouvoirs publics généralement qualifiée de « command and control », avec généralement un sens péjoratif car la solution est considérée aux Etats-Unis comme liberticide… La proposition d’une taxe aurait été très critiquée, alors que dire d’interdictions administratives ! La proposition de l’EPA vient donc fortement relativiser la critique des Conservateurs qui s’attaquent à la proposition de loi issue de la Maison blanche (sous le slogan « cap and tax », qui est dérivé du principe original de « cap and trade »).

L’annonce de l’impossibilité de faire passer la loi Waxman-Markey d’ici fin 2009 ne change pas fondamentalement les choses dans les discussions internationales : les Etats-Unis se disent toujours pro-actifs et les chiffres de réduction des émissions sont toujours les mêmes. Mais l’échec serait symbolique…

Obama annonçait lundi 5 oct. avoir ordonné à toutes les agences fédérales de prévoir un plan d’atténuation de leurs émissions à l’horizon 2020. Cette mesure est également à caractère symbolique… mais on a de quoi s’inquiéter de symboles si faibles  à quelque semaines de Copenhague.

Bonnes nouvelles

  • Grande-Bretagne : un Forum des Economies Majeures (MEF) se tiendra en Grande-Bretagne le 18 et 19 octobre prochain. Ceci ajoute une occasion potentielle pour les leaders politiques d’approfondir leurs engagements et de faire des annonces.

Discussions à Bangkok

A lieu jusqu’à vendredi la conférence de Bangkok, sous l’égide de l’UNFCCC, qui apporte le cadre des négociations internationales sur le climat.

En regardant les vidéos des séances plénières des deux groupes de négociations (AWG-KP et AWG-LCA) -vendredi 2 oct, à la fin de la première semaine de discussion-, on constate que certains rapporteurs sont relativement optimistes car font état de progrès substantiels dans les discussions (voir le communiqué officiel de l’UNFCCC).

Cependant, ce relatif optimisme est largement compensé par les inquiétudes des nombres de parties : les plus pauvres rappellent qu’en l’Etat les discussions ne permettront pas d’aboutir à un accord à la hauteur des enjeux, la Chine et d’autres s’interrogent sur la volonté politique réelle…

Depuis la Chine a réaffirmé ses inquiétudes en accusant les pays industrialisés de chercher à démanteler le protocole de Kyoto (PK) et modifier les règles (le principe de responsabilité partagée mais différenciée, obligation légale internationale…), alors qu’ils devraient avancer sur les chiffres de l’atténuation. Rappelons que les Etats-Unis ne sont pas Partie au PK et qu’il est très probable qu’ils ne le ratifieront pas. Donc un accord international pour Copenhague ne pourrait avoir lieu dans le cadre du PK (mais plutot dans le cadre d’un autre protocole par exemple). La forme juridique de l’accord à venir est toujours en débat.

Malgré certaines avancées techniques, on reste sur le problème majeur de l’atténuation : les efforts des pays industrialisés ne permettraient pour l’instant qu’une atténuation de 11 à 18% de leurs émissions en 2020 apr rapport à 1990… alors que ce l’objectif de 2°C maximum requiert une atténuation de 25 à 40% (préférablement 40%). Toujours et encore le même problème.

Le Conseil d’Analyse Stratégique, dans sa dernière note sur le sujet -très intéressante-,  propose un scénario de sortie positive où les Etats-Unis accepteraient une atténuation de 23% en 2020 par rapport à 1990 (au lieu d’environ 4 à 5% dans le projet de loi actuel), grâce à l’utilisation de moyen de compensation internationaux.

Remarquons que cette solution n’est viable pour l’environnement qu’à condition que les atténuations effectuées à l’étranger par les pays développés (dont les PED) soient additionnelles d’une trajectoire d’émissions qui permette déjà une déviation des pays émergents par rapport à leur tendance actuelle (condition pour qu’on atteigne l’objectif du +2°C d’après le GIEC). Il faudrait donc que les pays émergents s’engagent sur une trajectoire ambitieuse… tout en sachant qu’ils devront faire encore plus (même si aidés par les pays développés). Mais les émergents refusent de se voir soumis à contrainte tant que les pays développés ne s’engagent pas davantage dans leurs réductions. Le serpent se mort la queue… Sans compter qu’il faut que les engagements internationaux soient validés par les instances internes du pays (problème majeure de l’administration d’Obama actuellement… alors même que le texte prévoit une atténuation de 4 à 5%, très loin des -23% requis).

Tant que ce point crucial de l’atténuation ne sera pas réglé, malgré des avancées sectorielles et importantes, aucun accord ne pourra être conclu. On est donc suspendu au groupe de travail sur cette question (dans le cadre de l’AWG-LCA, pour inclure les USA) ; vendredi, la question des chiffres détaillés n’avait toujours pas été posée sur la table.

Des analyses plus fines sur les résultats de Bangkok à venir (fin de semaine).
Article rédigé depuis le Mali.