Quotas carbone : bon outil, mal aimé, mal utilisé (version longue)

Ci-dessous une version longue de l’article publié sur écolo-info « Quotas carbone : bon outil, mal aimé, mal utilisé ».

J’avais adoré le film « the Story of Stuff » ; je suis en revanche très déçu par son petit frère « the Story of Cap and Trade » (voir ici pour le script en français). Ce petit film d’animation, très bien fait, se veut une critique en règle du système de régulation par quotas échangeables ou « cap and trade » (qu’on pourrait traduire littéralement par « plafond et commerce »). Malheureusement, je crois qu’il existe de grosses critiques à adresser à la critique…

Si on se penche sérieusement sur le système de régulation par quotas échangeables, il y a de bonnes raisons de penser qu’il mériterait d’être soutenu (ou au moins d’être analysé sans a priori) sur la base de justifications motivées tant par la volonté de protéger l’environnement que dans un soucis de justice sociale.

Je me retrouve dans certaines critiques formulées dans le film. En revanche, force est de constater que certains arguments sont sérieusement forcés par des raccourcis, des simplifications voire des inexactitudes. Cela aboutit donc à une divergence significative dans la conclusion : tandis que Annie Léonard condamne en bloc l’outil cap and trade, je propose une conclusion opposée dans laquelle le cap and trade n’est pas vu comme un monstre mais plutôt comme un outil qui peut susciter de très grands espoirs s’il est correctement utilisé.

1. Eléments sur la régulation

SUR LE VOCABULAIRE EMPLOYE

Annie Léonard emploie dès le début de sa critique le terme « bourse du carbone » pour qualifier le Cap and Trade. Ce terme ne reflète qu’une partie du concept : le « trade », soit le lieu d’échange, Or, le plus important, me semble-t-il, est dans la notion de « cap », c’est à dire de rationnement des émissions. Pour ce système, on peut utiliser de nombreux termes, à peu près équivalents : « quotas d’émissions échangeables », « permis d’émettre échangeables » ou « permis à polluer échangeables », « droits à polluer échangeables » mais aussi « d’unités de rationnement échangeables ». C’est la même chose, sauf que cela donne à chaque fois une vision un peu différente…

SE POSER LES BONNES QUESTIONS

Annie L. nous parle d’Enron, de Wall Street ou de Goldman Sachs. Toutes ces entités sont amenées à intervenir dans le cadre d’un système de quotas échangeables, mais elles n’en sont pas le coeur comme Annie L. le prétend. Le coeur du système appartient à l’Etat. Par ailleurs, que Goldman Sachs et Cie aient des comportements immoraux, que la logique qui sous-tend leur action soit irrationnelle en termes d’équité, de bien-être, de stabilité économique, de durabilité environnementale ne souffre d’aucune contestation de ma part ! Donc : oui, il faut réguler les marchés et interdire certaines pratiques. Oui, il faut taxer les profits/revenus pour plus de justice sociale. Oui, il faut tordre le cou aux hyper-spéculateurs… Pour autant, tout cela ne condamne pas le système de quotas échangeables.

On ne peut être d’accord sur le constat « la majorité de notre économie mondiale repose sur l’énergie fossile, et rejette donc du carbone ». Mais nous divergeons sur la question à poser : pour moi il s’agit de se demander quels sont les outils à notre disposition pour réguler les émissions ?

Pour faire bref et simple, les pouvoirs publics disposent de :

• la réglementation
• la fiscalité (taxes et subventions)
• le rationnement (quotas)

LA REGLEMENTATION

Avantage : relativement simple à mettre en oeuvre pour les pouvoirs publics, préféré par la population en général.

Inconvénient : n’est pas efficace au plan économique car trop rigide

Parfois intéressante et généralement préférée par le public, la réglementation pose néanmoins un très gros problème si elle la mesure structurante de l’action publique : elle n’est pas efficace au plan économique. En effet, pour être parfaitement efficace, il faudrait qu’elle évolue aussi vite que les technologies et que les organisations technico-sociales, qu’elle soit aussi différenciée qu’il y a de cas particuliers… ce qui est impossible. Le régulateur ne peut pas avoir autant d’informations (que seuls les acteurs de chaque domaine économique possèdent) ; et il impossible d’avoir une réglementation mouvante et détaillée.

L’analyse économique a montré qu’en comparaison, la taxation ou le système de quotas échangeables sont efficaces économiquement, car ils laissent aux acteurs économiques, en fonction de leurs préférences et de leurs informations, le choix du moyen pour atteindre l’objectif de réduction.

Pourquoi est-ce important d’avoir un outil de régulation environnementale efficace au plan économique ? Parce que en comparaison avec la taxation ou les quotas, mener une politique environnementale uniquement avec de la réglementation conduira à des surcouts importants (de l’ordre de 50%) : c’est à dire une hausse des coûts de production pour les entreprises, ce qui se traduira par une réduction de l’activité économique sans avantage supplémentaire pour l’environnent (et, toute chose égale par ailleurs, cela induit une augmentation du chômage et/ou de l’inflation c’est à dire une perte de pouvoir d’achat). Vu autrement : avec de la taxation ou des quotas, pour un même coût social et économique, on peut atteindre une meilleure protection de l’environnement que ce qu’on aurait pu avoir avec la réglementation. Autrement dit encore, la transition écologique de l’économie s’effectue avec plus de facilité par l’usage de taxes ou quotas qu’avec la réglementation.

LA TAXE

Avantages : Efficace économiquement. Si son taux est connu à l’avance, elle permet aux entreprises d’anticiper le futur.

Inconvénients: ne s’adapte pas à la conjoncture économique et donc peut participer à un renforcement d’un ralentissement. En cas de forte croissance, sa puissance de protection environnementale est d’autant limitée et les émissions s’envolent sans plafond : l’impact global sur l’environnement est inconnu car dépendant de la conjoncture économique. Des problèmes sociaux ou d’équité peuvent être posés, en fonction de l’usage qui est fait des recettes perçues.

LES QUOTAS

Avantage : efficaces économiquement. Le niveau de pollution à venir est explicitement fixé par le régulateur. Enfin l’outil s’adapte à la conjoncture économique.

En cas de ralentissement économique, mécaniquement, les émissions diminuent car l’activité ralentie. Dans ce cas le prix du carbone chute, ce qui diminue les incitations. Mais inversement en cas de forte croissance, la quantité d’émissions autorisées reste la même alors que l’économie a tendance à en produire de plus en plus. Le prix du carbone s’envole, l’incitation économique est très forte.

Cette variabilité du prix est-elle grave ? D’un point de vue environnemental, absolument pas ! Le plafond ne sera de toute façon pas dépassé. Du point de vue économique, cette variabilité est un inconvénient car il induit un manque de prévisibilité pour les entreprises. Mais les entreprises ne peuvent pas à la fois bénéficier de flexibilité en fonction de la conjoncture et de prévisibilité exacte !

Inconvénient : manque de prévisibilité explicite car l’incitation varie en fonction de la conjoncture économique.

En somme, pour une politique structurelle le régulateur privilégiera la taxation ou les quotas échangeables afin de pouvoir aller plus loin dans sa politique environnementale. Focalisons-nous sur ces derniers, sur le « cap and trade ».

2. Le Cap (ou plafond)

Selon les propres termes d’Annie L. le cap « c’est génial ». Cet engouement est aussitôt contré par l’existence de spéculation, qui semble ruiner tout le système. Mais son discours mélange deux arguments sans commune mesure.

RATIONNER LES EMISSIONS : UN CHANGEMENT DE PARADIGME

Le premier argument (« nous atteindrons notre objectif climatique ») est fondamental ! Il n’existe en effet aucun autre outil de régulation publique qui permet d’atteindre avec certitude un objectif environnemental que les pouvoirs publics ont déterminé. Le fait de fixer un « cap », c’est à dire une limite en valeur absolue de la pollution est un changement radical de la façon même d’envisager le développement humain : c’est une manière d’accepter la finitude de notre planète, c’est une manière de dire « quel que soit le développement humain, en termes démographiques ou économiques, nous ne dépasserons pas tel niveau de prélèvement ou d’impact sur l’environnement ». J’avoue ne pas arriver à comprendre le manque d’enthousiasme de la part de tous les environnementalistes et autres partisans de la « décroissance » pour cet outil qui s’apparente purement et simplement à un rationnement imposé par l’Etat. Rappelons que des situations de rationnement imposé par l’Etat sont exceptionnelles et sont intervenues, dans l’Histoire, principalement en temps de guerre. Cet outil, s’il est bien utilisé, est une arme de guerre contre les changements climatiques.

DISTINGUER LES SPECTULATEURS ET LES OPERATEURS

En face de ce constat majeur, le film met en exergue les profits des courtiers, ce qui semble annuler tout l’intérêt du système. D’abord, il faut distinguer les spéculateurs des opérateurs. A ces derniers, pourvu que leurs rémunérations ne soient pas indécentes, je ne vois pas grand chose à reprocher, car il faut bien que des gens fassent fonctionner un système de régulation (quel qu’il soit). En revanche, du côté des spéculateurs, là, je conçois qu’il existe un problème.

Il faut effectivement que le régulateur joue son rôle contre la spéculation sur le « marché carbone » (tout comme sur les autres marchés). Mais remarquons qu’éviter la spéculation et l’existence de bulles spéculatives n’a pas grand rapport avec l’environnement ; en revanche, cela a un grand intérêt en termes de stabilité macroéconomique.

Cela peut passer par différentes mesures : par exemple l’interdiction de tous les produits dérivés (ou n’en autoriser qu’un nombre limité et clairement définis) sur le marché carbone comme il est prévu aux Etats-Unis. Ce pourrait également être la limitation de l’accès au marché uniquement aux entreprises soumises à quotas : la spéculation, qui est le fait d’agents extérieurs, serait alors très fortement limitée. Ce peut être une taxation des transactions qui vise à rigidifier les échanges et à décourager de fait un grand nombre de spéculations à la marge. Ce pourrait être enfin limiter les entreprises soumises à quotas dans la quantité d’échanges autorisés (par exemple 5 à 10% de leur allocation initiale). Autant de solutions potentielles qu’il faudrait étudier et promouvoir…

La critique de la possibilité de spéculation induite par le « cap and trade » est pertinente. Mais ce n’est malgré tout pas une fatalité, et certaines mesures pourraient contraindre très fortement la possibilité de spéculer. Et surtout, cela n’a pas grand rapport avec la protection de l’environnement.

FAIRE FONCTIONNER LE SYSTEME : L’ETAT MAITRE DE LA DISTRIBUTION DES QUOTAS

Comme il est sous-entendu dans le film, l’allocation initiale des permis d’émissions peut effectivement poser problème. Mais la faute éventuelle revient aux gouvernements ! Ni le « marché », ni les entreprises n’en sont responsables.

Dans le système de cap and trade, celui qui a le pouvoir de distribuer les quotas est l’Etat, le régulateur. C’est donc lui qui choisit la quantité et la façon de distribuer des quotas. Evidemment, s’il attribue trop de quotas, alors le système ne sert à rien : c’est comme s’il n’existait pas puisque les entreprises peuvent émettre autant qu’elles veulent (elles possèdes les quotas correspondants aux émissions). Mais le principe du cap and trade, c’est bien que les Etats rationnent la distribution de quotas afin que les émissions diminuent. S’ils ne le font pas, c’est qu’ils utilisent l’outil de régulation de manière incorrecte : ils n’ont pas la volonté d’agir contre les changements climatiques ou qu’ils sont trop faibles face aux lobbies. Mais soulignons que ce problème pourrait être le même avec d’autres outils : il suffit d’adopter une réglementation non adaptée ou une taxe avec un taux ridiculement faible, et le gouvernement ne régule pas vraiment l’impact environnemental et satisfait tous les lobbies qui poussent au portillon. Et les exemples en la matière sont légion…

Concernant la répartition initiales des quotas, il y a plusieurs façons de le faire. On distingue généralement les méthodes suivantes :

• soit on les attribue gratuitement sur la base des émissions historiques de chaque entreprise : on lui donne un peu moins que ce qu’elle aurait besoin en théorie.
• soit on met aux enchères les quotas.
• soit on attribue les quotas sur la base d’une analyse des capacités technologiques.

Remarquons immédiatement que, quelle que soit la méthode de répartition, si le nombre total de quotas est suffisamment faible, il y aura réduction des émissions de l’économie. La question de la répartition initiale des quotas n’est pas un problème environnemental mais c’est une question d’équité entre les producteurs d’une part et entre les producteurs et les citoyens d’autre part. En effet, il se peut qu’un gouvernement favorise telle ou telle entreprise lors de l’attribution de quotas, ce qui est évidemment injuste. De plus, la distribution gratuite de quotas par l’Etat correspond à une distribution de « richesse environnementale » ; il paraît également injuste que l’Etat, qui agit au nom des citoyens, distribue cette richesse gratuitement, sans contre partie (financière). Il est donc généralement préférable, pour des quotas distribués à des entreprises, de recourir à la mise aux enchères.

Evidemment, comme pour toute régulation (taxe, réglementation), il faut que les infractions soient contrôlées et sanctionnées. Ce peut être le cas pour des fraudes de grande ampleur (fraude à la TVA) ou pour des fraudes occasionnelles (trucage de chiffres de certaines entreprises peu scrupuleuses pour favoriser leur allocation initiale). Les fraudes sont favorisées par la jeunesse du système. Certaines fraudes (sur les allocations initiales par exemple) n’ont pu se produire qu’à la faveur de l’instauration initiale du système. Néanmoins, il faut consacrer les moyens nécessaires à la vérification et à la sanction des infractions.

LE CAS DE L’UE : L’EXEMPLE DENIGRE PARTIELLEMENT A TORT

L’UE a mis en place un système de « cap and trade » pour les entreprises les plus polluantes. Annie L. en fait une critique acerbe, pas très juste.

Il est vrai que sur la première période (2005-2007), le système a conduit à un prix du carbone très faible et donc à une incitation économique peu importante. Mais là encore, le problème ne vient pas du système de régulation, mais de la façon dont le régulateur l’a utilisé. En l’occurrence, l’UE avait choisi de laisser à chaque Etat le soin d’élaborer un plan national d’allocation des quotas (PNAQ). Que s’est il passé ? Les Etats européens, puérils, ont tous voulu distribuer un maximum de quotas à leurs entreprises nationales pour avoir un avantage par rapport aux autres Etats de l’UE. En clair, ils ont adopté une stratégie de concurrence inter-étatique, alors qu’ils auraient dû adopter une stratégie de coopération.

L’étude d’Ecofys de 2004 montre que les PNAQ étaient utiles mais insuffisants. Les deux éléments à retenir de cette étude sont que : les allocations par les pays étaient inférieures au scénario « business as usual », ce qui indique que les industries devaient subir une pression. Cependant ces allocations étaient situées à un niveau trop élevé pour que l’industrie soumise à quotas participe à égalité avec les autres secteurs de l’économie à l’effort de réduction pour l’atteinte des objectifs du protocole de Kyoto. Ce deuxième point indique que la pression mise sur les entreprises était trop faible puisque ces industries devraient participer davantage que les autres secteurs (car les coûts de réductions y sont moindre).

Les Etats n’ont simplement pas joué leur rôle de régulateur. Mais rappelons que ce problème n’est pas spécifique au système cap and trade : il en va exactement de même pour la réglementation ou pour les taxations.

Malgré une contrainte qu’on peut penser trop faible, les émissions européennes du secteur soumis à quotas ont bien diminué (voir cette étude pour la caisse des dépots et consignations). Certes, les émissions globales ont pu diminué trop faiblement voire augmenté, mais c’est principalement à cause des secteurs qui ne sont PAS soumis à quotas : tertiaire, transports, agriculture (voir le cas de la France dans son inventaire). C’est tout de même fort de reprocher au cap and trade le manque de résultat global, alors qu’il est l’outil principal à avoir limité les dégâts !

Annie L. avance un autre argument : le cap and trade en Europe aurait renchéri le prix de l’énergie sans effet pour l’environnement. Cet argument n’est pas recevable. Si on veut sérieusement réguler l’impact environnemental de l’activité humaine, il faut que cela passe, d’une manière ou d’une autre, par le « signal prix » ; autrement dit que le prix des produits non vertueux soit plus élevés que celui des produits vertueux. C’est la seule manière de faire évoluer à long terme l’ensemble d’une économie vers des consommations et comportements compatibles avec l’environnement. Dans le cas de l’énergie, la perspective d’une énergie peu chère est une illusion dangereuse : faire croire que la boulimie énergétique -grâce à des prix bas- des pays développés sera longtemps possible est un mensonge… il faudrait mieux préparer la transition que de la repousser éternellement. D’ailleurs, une comparaison honnête Etats-Unis et en Europe montre que le niveau de consommation énergétique et de pollution (pour un même service) est clairement corrélé au niveau du prix de l’énergie. Ce point ne fait pas débat au sein des économistes de l’environnement.

Pour en revenir aux critiques sur le système européen :

• oui, la contrainte a été trop faible au début du système, à cause de la trop faible volonté des Etats. Mais ceci sera désormais réglé, puisque le « cap » va être déterminé mécaniquement (par une formule qui vise à satisfaire les engagements de réduction de l’UE) à partir de 2013.
• oui, il y a eu mauvaise répartition des quotas, et certaines entreprises s’en sont mis plein les poches. Là encore, la faute repose sur le régulateur et UNIQUEMENT sur le régulateur. La situation devrait être normalisée à partir de 2013, avec la mise aux enchères progressive des quotas. S’ils ne sont pas mis aux enchères, afin de préserver la compétitivité des entreprises européennes par rapport aux pays qui n’ont pas de contrainte carbone, les quotas seront attribués gratuitement mais sur la base des technologies du secteur les plus performantes, ce qui garantit une pression sur le secteur. Mais c’est une question d’équité sociale (répartition de la « nouvelle » richesse environnementale), pas une question d’effectivité environnementale, puisque un cap correct garantit l’atteinte de l’objectif de réduction.

3. Le Trade (ou commerce) et les mécanismes de flexibilité

Les quotas, une fois distribués, peuvent être échangés entre les entreprises. Le fait d’autoriser l’échange de quotas permet que les réductions les moins coûteuses soient faites les premières. C’est ce mécanisme qui permet d’apporter la flexibilité nécessaire pour réduire les coûts de protection de l’environnement. Dans un système simple de « cap and trade », les entreprises échangent entre-elles éventuellement, mais comme le cap est fixe, cela n’a pas d’impact en termes environnementaux.

La réalité est un peu plus complexe. En effet, aux cotés des quotas échangeables, le Protocole de Kyoto a prévu deux autre mécanismes dits de flexibilité, appelés Mécanisme de Développement Propre (MDP) et Mise en Oeuvre Conjointe (MOC). Les MDP peuvent effectivement poser problème et appellent quelques explications.

LE COMMERCE DES QUOTAS

Annie L. déclare explicitement que « les milliards » gagnés par certaines entreprises qui vendent leurs quotas vient « de nos poches ». Ceci tout simplement faux : l’argent provient des entreprises qui n’ont pas eu assez de quotas.

Dans le cas de l’Europe actuellement, la récente étude de l’ONG Sandbag montre que le secteur énergétique est déficitaire de quotas, tandis que la métallurgie et la cimenterie est bénéficiaire. Ces deux dernières industries vendent des quotas et gagnent de l’argent, qui provient de l’industrie énergétique. Il y a redistribution des richesses entre producteurs. Si la métallurgie et la cimenterie ont réduit par volonté (ou en conséquence du ralentissement économique) leurs émissions ont décru plus que ce que ne l’exigeait le régulateur, il est acceptable qu’elles soient « récompensées » (en vendant leurs permis). En revanche, le secteur énergétique (qui n’a pas réduit suffisamment ses émissions) est quant à lui « pénalisé » (en étant obligé d’acheter des permis). Tout ce qui compte est le niveau du cap fixé par le régulateur.

LES MDP : UN MECANISME A MODIFIER

Pour obtenir des permis supplémentaires qui ne sont pas distribués par les Etats, des entreprises sont autorisées à aller réduire les émissions dans des pays en développement. En théorie, le système fonctionne bien à l’échelle mondiale. Explications.

Quel est l’état initial ? Supposons que l’Union Européenne s’est engagée à réduire ses émissions de 20% (le « cap » est fixé à 80% des émissions de l’année initiale) en revanche la Chine ne s’est engagée à rien mais on suppose une stabilisation de ses émissions. A l’échelle mondiale donc les émissions vont diminuer un peu grâce à la réduction de l’UE. Que se passe-t-il avec le MDP ?

Une entreprise européenne va en Chine pour réaliser un MDP. A l’échelle d’un système de quotas (disons le système cap and trade européen), aller chercher des quotas à l’extérieur pour les introduire dans le système implique une élévation du « cap ». Autrement dit, l’objectif initial fixé pour les Etats européens n’est plus atteint, il est dépassé. En revanche, dans le pays en développement qui accueille le projet (disons la Chine), le MDP aura permis de réduire les émissions. Il y a un critère, dit d’additionalité, qui affirme que les permis ne peuvent être attribués qu’à la condition que le projet permette de réduire les émissions plus qu’elles ne l’auraient été en l’absence de ce projet. Au final, l’élévation du cap européen est exactement compensée par la réduction des émissions Chinoises de telle sorte que les émissions mondiales diminuent d’autant que ce qui était prévu avant la réalisation du MDP.

Certains affirment qu’il est immoral de procéder ainsi : les riches continuent de polluer et les efforts sont effectués chez les pauvres. A un détail près : la contrainte économique de réduction est toujours portée par les riches (ceux qui réalisent le projet MDP). De plus, le MDP a permis un transfert de richesses (capitaux, savoirs-faire, technologies) qui n’aurait pas eu lieu sans. Cela revient à déplacer l’investissement d’un pays industrialisé vers un pays en développement ; si on considère qu’à moyen terme il faut que les pays industrialisés réduisent effectivement leurs émissions (ce que personne ne conteste), la réalisation de MDP n’est pas du tout à l’avantage des pays développés car ils perdent des investissements qui leur seraient pourtant utiles. A court terme, les pays développés y gagnent, mais à moyen terme ils y perdent ; quant aux pays en développement, ils y gagnent à court et à moyen terme.

Le critère d’additionalité des réductions a été très critiqué et est critiquable car il est évidemment difficile à vérifier. On peut noter cependant que le bureau de l’ONU chargé d’attribuer les quotas a appliqué récemment le principe et a donc refusé d’attribuer les permis (par exemple pour des projets éoliens en Chine, en considérant que la situation économique locale avait évolué et que le projet aurait pu avoir lieu sans le système MDP). Il n’en reste pas moins que le critère est difficile à appliquer. De plus, très concrètement, le contrôle des projets est délégué à des bureaux d’audit ; or ceux-ci qui ont été en partie décridibilisés par des révélations montrant que leur travail était très insuffisant pour garantir l’efficacité de projets. Si dans sa conception les MDP semblaient acceptables d’un point de vue environnemental, le système pose un problème de crédibilité dans son fonctionnement concret.

Autre limite majeure, le système MDP est tellement compliqué que seuls les pays disposant de capacités minimales peuvent en bénéficier (les grands pays émergents) tandis que les plus pauvres sont laissés sur le côté (les pays africains).

Pour l’avenir, remarquons que le système de MDP ne peut plus fonctionner si un pays se fixe des objectifs de réductions d’émissions en des critères relatifs. Par exemple, si la Chine s’engage à réduire l’intensité carbone de son économie de 40 à 45% (objectif fixé dans l’accord de Copenhague), on ne voit pas comment le critère d’additionalité, qui repose sur des évolutions en valeur absolues, pourrait continuer à s’appliquer.

En somme, le système MDP mérite un sérieux toilettage, qui ne manquera pas d’arriver car beaucoup de monde s’accorde à dire qu’il fonctionne mal ou est incompatible avec des objectifs de réductions ambitieuses à l’échelle du monde (c’est dire dans lequel les grands émergents sont inclus). Mais il faudra alors trouver un moyen pour que les pays en développement accèdent à une part du gâteau dans les nouveaux investissements pour la réduction des émissions. Et ce toilettage n’interviendra qu’après que le monde a décidé de l’essentiel : de combien on réduit les émissions et comment on se répartit la charge ? On rejoint donc ici la critique d’Annie L.

LE CAS DE LA MOC N’EST PAS AUSSI PROBLEMATIQUE

Cependant, Annie L. est imprécise : on peut penser que les MDP peuvent avoir lieu dans les pays développés. C’est faux. En revanche, il peut y avoir des projets de « Mise en Oeuvre Conjointe » (MOC). Mais les MOC sont loin de poser autant de problèmes que les MDP. Les MOC n’interviennent que dans des pays qui sont déjà soumis à un rationnement (à un cap). Par exemple, une entreprise française veut aller faire une réduction en Espagne qui lui donne des crédits. Cela revient en fait à faire un transfert de quotas entre l’Espagne et la France. Et au final, la quantité de quotas n’a pas changé : le cap est toujours le même.

Cependant, il est nécessaire de décrire une petite subtilité du fonctionnement actuel en Europe pour comprendre. En 1997, avec le Protocole de Kyoto, les pays industrialisés (dits Annexe I) se sont engagés à réduire leurs émissions, et parmi eux, l’Union Européenne et les pays de l’ex bloc URSS (parlons de la Russie). L’UE dispose donc d’une somme de quotas d’émissions, qu’elle a ensuite redistribué entre ses pays membres, sur des critères d’émissions historiques et de développement économique. L’UE a également mis en place le système de quotas (cap and trade) pour les entreprises les plus polluantes (EU ETS). On peut donc dire qu’il existe en fait 2 types de quotas (contenus dans deux « cap » distincts) : ceux pour les Etats et ceux pour les entreprises. Autrement dit, le « cap entreprises » est une des composantes du « cap pays » pour l’Union Européenne. En Russie, il n’y a pas de « cap entreprises », mais il y a bien un « cap pays ».

Si une entreprise française veut aller faire un projet MOC en Russie, elle le peut si les deux Etats sont d’accord : cela correspondra à un transfert de « quotas pays » de la Russie vers la France. Ces « quotas pays » seront considérés en France comme des « quotas entreprises » (l’Etat donne à l’entreprise le fruit de son projet). L’entreprise pourra alors les revendre au sein du « cap entreprises » de l’UE… ce qui implique une augmentation du « cap entreprises » (il y a les quotas distribués par l’Etat + les quotas issus de la MOC). Donc au final, l’existence de la MOC peut influencer à la baisse le prix du carbone sur le marché européen. Mais c’est différent du MDP, car globalement, le cap UE+Russie est resté le même. Donc les engagements de Kyoto seront respectés, bien que le cap entreprise de l’UE augmente. Mais cela est théorique…

En réalité, dans le cadre du protocole de Kyoto, la Russie s’est vue allouer des quotas en quantité très supérieure à ses besoins immédiats. On appelle cela l’air chaud. Donc une entreprise européenne qui vient récupérer des quotas russes vient en fait récupérer des quotas qui n’auraient pas été utilisés. Donc le « cap » européen initial est augmenté sans qu’une réduction réelle du cap russe ait lieu… Là encore, la faute ne revient pas au mécanisme MOC, mais au niveau du cap qui a été déterminé pour chaque pays.

Au delà des subtilités du fonctionnement actuel, on voit que dans le système de « cap and trade » ne peut fonctionner qu’à condition que le « cap » soit clairement déterminé, tant en quantités qu’en périmètre. Il faut donc retenir que le cap est l’expression directe et explicite de la volonté politique des Etats à lutter contre les changements climatiques.

Mais encore une fois, ce problème du sérieux de la régulation est indépendant de l’outil qu’on utilise. On peut faire autant de lois qu’on veut, si elles sont écrites par un gouvernement qui ne veut pas réduire réellement les émissions du pays, elles n’auront aucun effet. De ce point de vue, le cap and trade apporte un élément essentiel : la transparence.

LE CAP AND TRADE : L’AVENEMENT DU CAPITALISME ULTRA-LIBERAL ?

Il est faux de dire que le « cap and trade » « laisse au marché le soin de résoudre le problème ». Le pouvoir du marché est en réalité marginal (au sens propre du terme : agit à la marge). En effet, ce qui compte dans le cap and trade c’est :

• de définir les quotas (quels gaz concernés),
• combien de quotas seront distribués (le niveau du cap)
• comment les quotas sont distribués initialement et avec quelle contrepartie (mise aux enchères ?),
• définir qui est obligé de participer au système de rationnement (les principales entreprises polluantes)
• définir qui est autorisé à participer aux échanges de quotas
• définir qui contrôle et à quelle périodicité la correspondance entre émissions et possession de quotas (teneur du registre, contrôleurs sur le terrain).

Or, tout ceci est défini par le régulateur, c’est à dire par l’Etat. Si l’Etat est défaillant sur un de ces points (et surtout sur la quantité de quotas), le système s’effondre. Les acteurs du marché ne peuvent que réaliser des échanges dans un cadre très strict, afin de permettre aux entreprises de choisir entre « ne pas polluer et investir » et « polluer et payer ».

On remarquera qu’il n’existe pas un seul « marché » dans lequel l’Etat est aussi puissant ; pas même le marché de la monnaie (puisque, par exemple, les banques commerciales sont autorisées à faire de la création monétaire).

A l’inverse de ce qui est affirmé dans ce film et généralement, il est raisonnable de dire que le système de quotas échangeables marque le retour en force de l’Etat dans la régulation de l’économie, sous une nouvelle forme de régulation.

« De solides plafonds, des lois fortes, une action citoyenne, des taxes carbones pour rembourser la dette écologique et créer une économie verte, voilà ce dont nous avons besoin pour sauver notre avenir », d’après Annie L. Nous ne pouvons qu’être d’accord : il nous faut du « neuf ». Et il est possible que le système de cap and trade puisse apporter ce « neuf », si les Etats veulent bien s’en donner la peine.

4. Résumé de l’argumentaire

Voici quelques arguments qui résument pourquoi on peut supporter le système de quotas échangeables, dans un esprit de réel changement sociétal, avec une réduction forte de l’impact environnemental de notre société et plus de justice sociale.

• D’un point de vue environnemental, le fait de connaître exactement le niveau de pollution déterminé par les pouvoirs publics est un avantage essentiel. C’est marquer la finitude des ressources terrestres, et ce quelle que soit la situation pour l’humanité (croissance démographique, croissance économique ou récession…). Réintroduire une notion de limite valeur absolue dans un système croissant, ce n’est pas une petite chose : c’est un changement de paradigme.
• D’un point de vue économique, il s’agit de RATIONER les agents par la mise en place d’un plafond pour l’ensemble de l’économie (ou pour une partie de cette économie). Des rationnement, il n’y en a eu qu’en cas de guerre lorsque l’Etat a été obligé de le faire. Et il le fait maintenant, c’est très bien… Par ailleurs, le système de cap and trade permet que ce rationnement se fasse à moindre coût ; ceci non plus n’est pas le moindre des avantages…
• L’interventionnisme de l’Etat (ou un groupe d’Etat, telle l’UE) est renforcé par la constitution du marché du carbone car lui seul peut fixer toutes les règles nécessaires à son fonctionnement. Il n’existe aucun autre marché qui fonctionne avec une telle puissance publique (pas même la monnaie). Dans le système de quotas, tout est déterminé par le régulateur : le format des quotas (quels GES ? quelles équivalences ?…), la quantité de quotas, la périodicité, qui contrôle, qui est obligé de participer au système de rationnement , qui tient le registre, quelles sont les sanctions pour non respect etc… La seule chose que les entreprises sont libres de faire, c’est d’échanger éventuellement entre elles. Sinon tout leur est imposé. Dire que le marché de quotas revient à abandonner un bien commun aux vils capitalistes sans règles est simplement faux.
• mais surtout, d’un point de vue social, l’idée de rationnement/quotas est le moment de réintroduire la notion d’égalité et de justice sociale. Le système de quotas est concrètement un outil d’un puissance énorme pour redistribuer les richesses. Le fait d’accepter que la pollution est une destruction de richesse commune et que cette richesse a une valeur, que l’Etat en est le gardien, le garant et le redistributeur redonne une puissance d’intervention oubliée depuis les années 1970 et les dérégulations.

Ceci est particulièrement compréhensible si on envisage des quotas à l’échelle de l’individu (comme il a été envisagé au Royaume-Uni de distribuer une carte carbone personnelle -voir par exemple cette étude du Tyndall Center-). Dans ce cas, l’Etat attribuerait annuellement à chaque individu un droit d’atteinte à l’environnement (quota), probablement sur un principe d’égalité par tête (on ne voit pas ce qui pourrait justifier une répartition initiale inégalitaire). Les individus pourraient éventuellement échanger ensuite (avec plus ou moins de liberté) : au final, les riches (qui polluent actuellement plus que les pauvres) seraient obligés d’acheter d’autres quotas auprès de plus pauvres, ce qui induirait une redistribution de richesse supplémentaire à tout ce que fait actuellement l’Etat (au travers de l’impôt sur le revenu). Ou bien, si les pauvres (ou la société) considèrent qu’il n’est pas moral d’échanger des quotas car ceci aboutit à des inégalités face à la dégradation de l’environnement, alors les riches seraient obligés de réduire drastiquement leur impact environnemental afin d’arriver au niveau qui leur a été autorisé par l’Etat et à celui des pauvres.

Certes, la dernière illustration n’est que potentielle, voire utopique pour l’heure. Mais elle montre qu’il y a tout un système à imaginer.

En conclusion, évidemment, des investissements publics, une réglementation bien faite, des incitations fiscales restent nécessaires. Il est également nécessaire que les dysfonctionnements du système de quotas actuel soient réglés (problèmes du MDP, possibles spéculations…). Néanmoins, il ne faut pas se tromper de critique : l’outil de quotas échangeables a certes des limites mais également de très importants avantages, et les principales critiques actuelles doivent être adressées aux gouvernements bien plus qu’à l’outil de régulation (niveau du cap et distribution des quotas). Il est essentiel de faire la part des choses, car redisons-le encore, ce mauvais usage de l’outil par certains gouvernement n’est malheureusement pas spécifique aux quotas échangeables. Il faut que nos gouvernements se perfectionnent dans leur rôle de régulateur, que ce soit par la fiscalité, la réglementation ou le rationnement. Et en ce qui concerne les quotas échangeables, il serait grand temps d’arrêter d’avoir de l’urticaire à la simple évocation du terme « marché » et de regarder dans le détail les implications environnementales, sociales et économiques de l’utilisation de l’outil. Ces implications potentielles sont peut-être bien plus désirables que certains voudraient nous le faire croire, surtout dans une perspective de transformation sociétale pour une durabilité environnementale réelle et un monde plus juste.

Références autres :

La littérature, économique ou autre, sur la question du cap and trade et de la régulation des émissions de gaz à effet de serre est abondante. Voici quelques références à titre indicatif :

• sur la fiscalité carbone, le prix du carbone, la régulation… : consulter le site de la conférence des experts sur la contribution climat énergie et en particulier les références bibliographiques qui y sont faites
• sur l’économie carbone : voir les publications de l’APREC (en anglais)
• dans un sens contraire à l’idée défendue précédemment, on pourra lire le livre : Le climat, otage de la finance ou comment le marché boursicote avec les « droits à polluer », de Aurélien Bernier (éditions Mille et une nuits)

Un très grand merci à écolo-info pour cette publications ainsi qu’à Ripe Green Ideas pour les très belles illustrations.