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Financements pour le climat : la France ne respecte pas ses engagements

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Nicolas Sarkozy et Nathalie Kosciusko-Morizet, nouvelle Ministre de l’Environnement

 

Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

L’argent est le nerf de la guerre : la France ne respecte pas ses engagements en matière de financements pour lutter contre les changements climatiques, en jouant sur les définitions d’une part, en utilisant massivement les prêts à la place de dons d’autre part. Elle participe ainsi à la mise en péril des négociations internationales sur le climat qui doivent reprendre à Cancun dans deux semaines.

Deux rapports peu glorieux pour la France

Deux rapports viennent d’être publiés ces derniers jours concernant les financements pour le climat. Le premier, très officiel, est celui de l’Union Européenne sur ses engagements en matière de financements pour le climat ; le rapport vise à garantir la transparence dans un perpétuel souci de leadership et d’exemplarité. Le second est un rapport spécifique sur les actions de la France en matière de financements, publié par Oxfam et le Réseau Action Climat.

Rappels sur le contexte

Dans l’accord de Copenhague, les pays développés se sont engagés à des financements précoces (ou fast start en anglais) de 30 milliards de dollars entre 2010 et 2012 à destination des pays en développement. L’Union Européenne a pris un engagement de 7,2 milliards d’euros sur les trois ans, dont 2,2 milliards pour l’année 2010. La France s’est engagée à 420 millions d’euros par an pendant trois ans.

Des problèmes de définitions

L’Accord de Copenhague prévoit également que cet argent sera « nouveau et additionnel » (voir une intro générale sur financement et climat). Mais il n’existe pas de définition explicite, précise et unanimement partagée de ce que cela signifie ; ce qui laisse une large marge d’appréciation aux donateurs…

Comme nous le déplorions (voir cet article pour des précisions), les définitions choisies (non officiellement) par la France sont très accommodantes ; notamment, elles ne sont absolument pas corrélées à l’aide publique au développement (APD) ou au niveau de financements existant avant la signature de l’Accord. Ceci lui permet d’inclure ce qu’elle souhaite dans ses engagements de financements précoces, en y mettant simplement le tampon « fast start ».

Pas d’additionalité pour l’année 2010… ni pour la suite

L’engagement de Copenhague ayant été signé en décembre 2009 et la loi de finances pour 2010 étant déjà votée il n’était pas possible de débloquer de nouveaux financements, m’a-t-on expliqué en haut lieu.

On répondra qu’une loi de finance rectificative aurait pu être présentée (il y en a eu 3 cette année… mais aucune n’a porté sur cette question du climat). Mais la réponse officielle est plus simple : « la France faisait du financement précoce sans le savoir, comme M. Joudain de la prose ». Autrement dit, les financements déjà engagés pour 2010 compteront pour le fast start. Adieu toute volonté d’accroissement réelle de l’effort financier dédié au climat pour cette année.

On souligne alors que l’engagement est pris pour une période de trois ans : s’il n’était pas possible de dégager de nouveaux financements pour 2010, il était possible de prévoir la totalité des 1,2 milliards promis pour 2011 et 2012. Or, comme le montre l’analyse d’Oxfam/RAC, la loi de finances pour 2011 prévoit qu’une grande partie des financements fast start seront mobilisés au titre de l’Aide Publique au Développement, laquelle n’augmentera pas.

En résumé : la France mobilise 420 millions d’euros par an, en bricolant à partir de financements existants par ailleurs.

En réalité, pas plus de 75 millions d’euros dégagés (18% de l’engagement)

Mais ce n’est pas tout. Dans le document de l’Union Européenne, la France a bien engagé 425,9 millions d’euros pour 2010 pour le financement précoce, ce qui est légèrement au dessus de sa promesse (420 millions). Mais sur ces 426 millions, 91,5% (389,8 millions d’euros) sont des prêts, autrement dit de l’argent que la France récupèrera !… La France déclare 36,1 millions d’euros en dons, soit 8,5% de son engagement de fast start.

En comparaison avec les autres pays, la France a une part de prêts totalement disproportionnée : en moyenne sur l’UE, 52,1% des financements fast start sont réalisés sous forme de prêts. En Allemagne, ils représentent 46% de l’engagement, et 0% pour le Danemark.

On ne connaît pas le détail de ces prêts ; on peut supposer que la plupart ont un caractère concessionnel, c’est-à-dire qu’ils sont fixés à un taux inférieur au coût de revient. Faisons une hypothèse : en étant généreux, on considère que ces prêts concessionnels ont un coût de revient de 10% pour la France (4% pour l’emprunt sur les marchés financiers et 6% pour le coût d’opportunité, les frais de gestion etc.). Dans ce cas, la France ne « donne » réellement que 10% de 390 millions via les prêts, soit 39 millions, auxquels s’ajoutent les 36 millions de dons directs. Cela représente au final 75 millions d’euros, soit moins de 18% de son engagement.

Si la France voulait respecter ses engagements avec une utilisation massive de prêts, elle devrait multiplier les montants par plus de 10, afin que la part de « concession » dans l’ensemble des prêts accordés représente l’engagement qu’elle a pris à Copenhague.

On soulignera également, comme le disent la plupart des ONG, que si la formule du prêt peut s’avérer intéressante pour financer certains types d’actions (généralement celles liées à l’atténuation, c’est-à-dire la réduction des émissions), elle n’est pas adaptée pour de nombreux projets liés à l’adaptation. En effet, concernant l’adaptation aux changements climatiques, seuls des dons peuvent permettre d’agir car protéger les populations contre les inondations ou l’érosion côtière ne peut pas être rentabilisé via le secteur privé. Le choix de l’utilisation massive de prêts n’est donc pas adapté aux besoins réels des pays les plus vulnérables.

Est-ce grave ?

Au-delà du fait que le manque d’argent pour soutenir les pays les plus vulnérables implique sur le terrain des catastrophes sociales réelles qui pourraient être évitées, le non respect par la France de ses engagements -et d’autres- ne permet pas de reconstruire la confiance à l’échelle internationale. Or, cette confiance, largement perdue à Copenhague, est vitale pour les négociations en cours. On sait que la question des financements à long terme sera un chapitre clé des négociations à Cancun. Mais le succès de ce chapitre sera probablement conditionné à la question des financements à court terme, comme les pays en développement l’ont fait savoir de longue date. Il se pourrait donc que tout bloque, du fait du non respect des engagements des pays développés, la France la première.

Après le remaniement, un réel changement : réaffecter le bouclier fiscal !

En tant que simple citoyen, on ne peut qu’implorer les Grands de revoir leur politique nationale relative au climat. Nathalie Kosciusko-Morizet pourrait-elle faire un geste politique fort avec son arrivée au Ministère ? Pourrait-elle constituer une alliance avec le numéro deux du gouvernement, M. Jupé, Ministre d’Etat et environnementalement compatible, afin de convaincre Premier Ministre, Président et Parlement qu’il en va de la survie du climat et de la planète, ainsi que de l’honneur de la France, de respecter ses engagements sur les financements précoces ? On lui suggèrera de rappeler que les engagements de la France en matière de climat se chiffrent à moins d’un bouclier fiscal -lequel a été annoncé comme prochainement supprimé-…

 

Edit le 17.11.10 :

une autre étude publiée hier, produite par l’International Institute for Environmental Development, montre que les pays développés en général ne tiennent par leurs promesses.

une étude sur l’ensemble des promesses de l’Union Européenne vient également d’être publiée par le Climate Action Network (l’équivalent du Réseau Action Climat français). Les constats sont similaires à ceux qui sont faits dans le présent article et dans l’analyse d’Oxfam/RAC : problèmes de définitions sur l’additionalité, place trop importante des prêts, mauvaise répartition atténuation/adaptation, manque de transparence sur l’usage des fonds…

La France et les financements pour le climat : du bon à long terme, du moins bon à court terme

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Cette droite est-elle croissante ? Tout dépend de l’échelle et de ce que vous y voyez derrière…

Article publié initialement sur adopt a negotiator.

Sur la question des financements, la France semble avoir adopté des positions ambivalentes : intéressantes sur le long terme (1), ses choix à court termes sont catastrophiques au plan de la confiance internationale (2). Explications.


1. L’action de la France sur les solutions innovantes pour le financement à long terme

Position offensive sur les sources innovantes

Dans le cadre de discussions du Groupe de Conseil de Haut Niveau, dit AGF, qui cherche à proposer des solutions sur les moyens de financer à long terme la lutte contre les changements climatiques (voir ici pour plus d’info), la France semble avoir porté des positions intéressantes.

Le gouvernement français a apparemment adopté une position interne à l’AGF similaire à celle qu’elle a pu porter publiquement : elle soutient toute initiative de taxe internationale, sur les transferts financiers, sur les transports maritimes et/ou les transports aériens notamment.

Ces solutions potentielles de taxation internationale ont le mérite de fournir des montants importants (plusieurs dizaines de milliards de dollars par an), assurent une additionalité (nouvelle source), sont prédictibles et enfin sont réalistes du point de vue des budgets des pays développés.

En ayant une analyse un peu cynique, on peut penser que ce choix de la France ne mange pas de pain : ce sera autant d’argent en moins à dégager de son budget propre dans l’avenir. C’est partiellement vrai (partiellement seulement car pas d’impacts sur le budget ne signifie pas qu’il n’y aura pas de coûts pour l’économie). Mais il y a malgré tout une réelle volonté politique car ces solutions sont loin d’être acquises et des oppositions fortes existent.

D’un côté les Etats-Unis s’y opposent car trop difficiles politiquement (toute taxe étant très mal vécue outre-atlantique). De l’autre, ce sont des pays en développement qui sont inquiets de tels dispositifs car, pour eux, cela revient à les faire payer partiellement. Ils expliquent également qu’un surcoût, même minime, sur les billets d’avion aurait des conséquences sur leurs ménages pauvres bien plus que sur les ménages des pays occidentaux. Ces divers arguments sont relativement contestables (il est par exemple possible d’éviter les effets négatifs pour les pays en développement : tout dépend des modalités exactes du dispositif) ; la France essaie de convaincre ses interlocuteurs des bénéfices communs importants.

Estimant que les pays développés ne peuvent débloquer facilement l’intégralité de 100 milliards de dollars, surtout en période de crise, de nombreuses ONG ont adopté une position en faveur de ces financements internationaux (et donc en soutien à la France), quitte à se démarquer de la position des pays en développement.

Le document de l’AGF est encore en pleine préparation, et devra être conclu à Addis Abeba dans le semaines à venir. Espérons que la France ne dévie pas de sa position initiale.

Position originale sur le fonds vert

La France, aux côtés du Mexique, des Etats-Unis, de la Banque mondiale entre autres porte une proposition concernant la réalisation du fonds vert -lequel serait en bonne voie d’adoption (voir ici)-.

Si la position mexicaine est la plus connue et est supportée par de nombreux acteurs (elle prévoit la constitution d’un fonds dont l’une des caractéristique sera d’être approvisionné par tous les pays en fonction de leurs émissions et de leur PIB), la position française est originale et pourrait apporter des éléments supplémentaires dans les discussions.

La France souhaite que le fonds soit constitué sur une logique fiduciaire plus que bancaire, c’est à dire organiser les décaissements en cofinancement d’autres projets -portés par des acteurs accrédités au préalable- sur des critères de co-bénéfices climat, avec une évaluation de l’efficacité et de l’efficience.

Cette organisation aurait potentiellement plusieurs mérites :

  • alléger énormément les besoins humains du fonds pour une mise en place rapide, avec seulement quelques dizaines à quelques centaines de personnes pour faire fonctionner l’accréditation et les comités de validation des financements (à titre de comparaison, la banque mondiale qui existe depuis 60 ans dispose de 10 000 personnes pour gérer  »seulement » 35 milliards de dollars).
  • s’appuyer sur des acteurs existants et leurs compétences
  • jouer le rôle de catalyseur financier (effet levier) en attirant d’autres financements de différentes origines (bancaires, privés, ONG, collectivités locales, Etats…)
  • permettre un accès direct au fonds, rapidement et facilement (aide à la décentralisation et donc à la réalité des actions sur le terrain)
  • correspondre à une logique générale d’intégration du climat à d’autres enjeux de développement et de protection de l’environnement (et non à une logique climat qui serait  »hors sol »)

La position française propose donc une organisation concrète, pragmatique et a priori réellement favorable aux pays en développement. Si cette proposition ne règle pas de nombreuses questions (approvisionnement du fonds, répartition des pouvoirs, articulation avec le mécanisme…), elle a le mérite d’apporter un éclairage intéressant et de stimuler le débat.

Notons malgré tout que, comme d’autres pays développés, la France n’est pas prête à oublier l’aide bilatérale (via l’AFD notamment)… Le Fonds ne serait donc qu’un des canaux. Reste à savoir dans quelle proportion.

Cependant, pour l’heure, les discussions se concentrent sur les termes de la Décision qui sera adoptée à Cancun : le jeu consiste à placer les mots clés souhaitables pour pouvoir continuer à pousser la proposition lors des discussions l’année prochaine.

2. A court terme, le gouvernement français se paye la tête des pays en développement

Très volontariste sur les financements précoces (voir ici pour plus d’information sur cette question), Jean-Louis Borloo appelait en janvier dernier (voir ici) les pays développés à respecter leurs engagements dès 2010, et donc de fournir ensemble environ 10 milliards de dollars dans l’année (30 milliards sur 3 ans). Malheureusement les bonnes résolutions semblent peu respectées aujourd’hui.

En effet, l’Accord de Copenhague prévoit que les financements seront « nouveaux et additionnels » (voir pour des explications générales). Si la France annonce porter sa part de fardeau de 420 millions d’euros pour 2010, en revanche elle ne respecte pas son engagement sur la nouveauté et l’additionalité.

Dans son acception commune, la notion de nouveauté signifie que l’effort pour le climat est augmenté par rapport à ce qui a été fait les années précédentes. La notion d’additionalité doit permettre de garantir que les fonds pour le climat ne sont pas détournés d’autres budgets, par exemple celui de l’aide publique au développement (APD). Cependant, bien que le principe soit inscrit dans la Convention depuis 1992, il n’existe aucune définition officielle précise : chaque pays est libre de choisir sa façon de compter… et au final, on a de bonnes chances d’assister à des arnaques. Un représentant de Bercy m’a opposé qu’il ne peut y avoir d’arnaque puisqu’il n’y a pas de définition. Argument dont je laisse chacun juge.

Tout d’abord que savons nous des choix français en matière d’additionalité ? A vrai dire, rien d’officiel. Le WRI, qui propose une analyse comparative entre les pays développés, n’a obtenu aucune définition de l’additionalité pour la France. Or le WRI, institution phare sur les questions de changements climatiques, s’appuie notamment sur les réactions des gouvernements pour actualiser ses données : c’est donc que la France n’a pas apporté d’information.

Il existe malgré tout des informations officieuses. D’après ce que le Climate Action Network rapporte (voir le rapport) et d’après ce j’ai pu apprendre du bout des lèvres de certains représentants français ici à Tianjin, le gouvernement retient pour définition de l’additionalité une formule très simple : est additionnel tout financement qui se porte sur un nouveau projet relatif au climat. Voilà le pot-au-rose.

Bien qu’on m’explique qu’il est difficile de juger le choix d’un pays quand il n’y a pas de définition commune, je pense qu’on peut dire objectivement que cette définition est malhonnête. Mon critère (objectif ) est simple : il existe deux termes dans l’accord de Copenhague (« additionnel et nouveau »), pourtant la France ne donne qu’une définition unique avec un seul critère. Il y a donc un amalgame total entre additionalité et nouveauté. Ce qui se traduit par le fait que toute comparaison avec l’APD est oubliée. La France se donne le droit de transférer purement et simplement de l’argent de l’APD vers le climat. De plus, toute comparaison vis-à-vis des financements passés est absente. En bref : il n’y a pas plus d’argent qu’avant, il est seulement labellisé « fast start ».

Au-delà de la question théorique de l’additionalité, quand on dit à certains délégués africains que la France a déjà débloqué l’argent promis pour 2010, ils répondent avec des yeux ronds : « Où ca ? ». Il est en effet impossible de vérifier. Ce ne sont pas les données fournies sur le site internet de l’initiative des Pays-Bas (en faveur de plus de transparence) qui nous aident.

Evidemment, Bercy se réfugie derrière un syllogisme imparable : il n’y a pas de définition internationale et il n’y a pas de définition officielle française. On ne peut pas prouver que la France n’apporte pas des financements nouveaux et additionnels. L’opacité la plus totale est bien pratique.

On ne peut qu’espérer d’agréables surprises lors de la remise d’un rapport relatif au fast start rédigé au niveau de l’UE en novembre prochain, ou bien lors de la publication d’une réponse officielle du gouvernement français à des questionnaires d’ONG -en cours de rédaction-. Mais qu’elles soient bonnes ou mauvaises, ces informations arriveront bien tard… reconstruire la confiance, nous en avions besoin dès les premières réunions de Bonn en juin dernier.

Le gouvernement sait pertinemment que pour reconstruire la confiance, il faut autant mettre de l’argent sur la table que convaincre qu’on en met. Ne donner aucune information comme il le fait actuellement fait donc peser d’énormes soupçons sur sa réelle volonté d’agir.

Remarquons que la plupart des autres pays développés ont adopté des techniques d’entourloupes similaires (*). Mais ce n’est en rien une excuse. L’argument de la crise et des caisses vides n’est pas non plus convaincant, car comme le disait hier un représentant de la Banque Mondiale : depuis la signature de l’Accord de Copenhague, la crise ne s’est pas aggravée.

Toutes ces incertitudes sur les définitions et cette opacité généralisée conduisent à des effets négatifs très concrets dès aujourd’hui. Le négociateur principal du groupe Afrique en charge des financements m’a expliqué qu’ils ont le sentiment, une fois de plus, de se faire totalement avoir sur cette histoire de fast start (qui était pourtant l’une des rares choses positives qu’ils pouvaient trouver à l’Accord de Copenhague). D’où leur volonté d’obtenir une Décision de la COP à Cancun spécifiquement sur les financements précoces, afin d’avoir de nouvelles garanties notamment en matière de transparence et d’additionalité. Ce qui constitue maintenant dans les discussions un nouvel objet d’affrontement. Un de plus, dont on se serait bien passé.

Ce qui est certain, c’est que la confiance n’est pas reconstruite et que la France porte pleinement sa part de responsabilité. C’est dommage… car, après tout, cette confiance internationale si vitale pour le climat aurait pu être accessible avec quelques informations et… deux tiers d’un bouclier fiscal.

(*) Pour une analyse comparative internationale des financements fast start sous différentes hypothèses d’additionalité, voir l’excellent papier de Climate Analytics (www.climateanalytics.org) : Assessment of fast-start finance commitments under different additionalité definitions, F. Fallash et L De Marez, 5. oct. 2010

Cette étude montre que si l’on considère que l’additionalité est tout financement intervenant en dehors de l’Aide Publique au Développement, les promesses ne sont plus que de 8,2 milliards de dollars au lieu d’une trentaine actuellement (principalement grâce au Japon (7,8 milliards de dollars). CQFD.