Financements pour le climat : la France ne respecte pas ses engagements

 

Nicolas Sarkozy et Nathalie Kosciusko-Morizet, nouvelle Ministre de l’Environnement

 

Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

L’argent est le nerf de la guerre : la France ne respecte pas ses engagements en matière de financements pour lutter contre les changements climatiques, en jouant sur les définitions d’une part, en utilisant massivement les prêts à la place de dons d’autre part. Elle participe ainsi à la mise en péril des négociations internationales sur le climat qui doivent reprendre à Cancun dans deux semaines.

Deux rapports peu glorieux pour la France

Deux rapports viennent d’être publiés ces derniers jours concernant les financements pour le climat. Le premier, très officiel, est celui de l’Union Européenne sur ses engagements en matière de financements pour le climat ; le rapport vise à garantir la transparence dans un perpétuel souci de leadership et d’exemplarité. Le second est un rapport spécifique sur les actions de la France en matière de financements, publié par Oxfam et le Réseau Action Climat.

Rappels sur le contexte

Dans l’accord de Copenhague, les pays développés se sont engagés à des financements précoces (ou fast start en anglais) de 30 milliards de dollars entre 2010 et 2012 à destination des pays en développement. L’Union Européenne a pris un engagement de 7,2 milliards d’euros sur les trois ans, dont 2,2 milliards pour l’année 2010. La France s’est engagée à 420 millions d’euros par an pendant trois ans.

Des problèmes de définitions

L’Accord de Copenhague prévoit également que cet argent sera « nouveau et additionnel » (voir une intro générale sur financement et climat). Mais il n’existe pas de définition explicite, précise et unanimement partagée de ce que cela signifie ; ce qui laisse une large marge d’appréciation aux donateurs…

Comme nous le déplorions (voir cet article pour des précisions), les définitions choisies (non officiellement) par la France sont très accommodantes ; notamment, elles ne sont absolument pas corrélées à l’aide publique au développement (APD) ou au niveau de financements existant avant la signature de l’Accord. Ceci lui permet d’inclure ce qu’elle souhaite dans ses engagements de financements précoces, en y mettant simplement le tampon « fast start ».

Pas d’additionalité pour l’année 2010… ni pour la suite

L’engagement de Copenhague ayant été signé en décembre 2009 et la loi de finances pour 2010 étant déjà votée il n’était pas possible de débloquer de nouveaux financements, m’a-t-on expliqué en haut lieu.

On répondra qu’une loi de finance rectificative aurait pu être présentée (il y en a eu 3 cette année… mais aucune n’a porté sur cette question du climat). Mais la réponse officielle est plus simple : « la France faisait du financement précoce sans le savoir, comme M. Joudain de la prose ». Autrement dit, les financements déjà engagés pour 2010 compteront pour le fast start. Adieu toute volonté d’accroissement réelle de l’effort financier dédié au climat pour cette année.

On souligne alors que l’engagement est pris pour une période de trois ans : s’il n’était pas possible de dégager de nouveaux financements pour 2010, il était possible de prévoir la totalité des 1,2 milliards promis pour 2011 et 2012. Or, comme le montre l’analyse d’Oxfam/RAC, la loi de finances pour 2011 prévoit qu’une grande partie des financements fast start seront mobilisés au titre de l’Aide Publique au Développement, laquelle n’augmentera pas.

En résumé : la France mobilise 420 millions d’euros par an, en bricolant à partir de financements existants par ailleurs.

En réalité, pas plus de 75 millions d’euros dégagés (18% de l’engagement)

Mais ce n’est pas tout. Dans le document de l’Union Européenne, la France a bien engagé 425,9 millions d’euros pour 2010 pour le financement précoce, ce qui est légèrement au dessus de sa promesse (420 millions). Mais sur ces 426 millions, 91,5% (389,8 millions d’euros) sont des prêts, autrement dit de l’argent que la France récupèrera !… La France déclare 36,1 millions d’euros en dons, soit 8,5% de son engagement de fast start.

En comparaison avec les autres pays, la France a une part de prêts totalement disproportionnée : en moyenne sur l’UE, 52,1% des financements fast start sont réalisés sous forme de prêts. En Allemagne, ils représentent 46% de l’engagement, et 0% pour le Danemark.

On ne connaît pas le détail de ces prêts ; on peut supposer que la plupart ont un caractère concessionnel, c’est-à-dire qu’ils sont fixés à un taux inférieur au coût de revient. Faisons une hypothèse : en étant généreux, on considère que ces prêts concessionnels ont un coût de revient de 10% pour la France (4% pour l’emprunt sur les marchés financiers et 6% pour le coût d’opportunité, les frais de gestion etc.). Dans ce cas, la France ne « donne » réellement que 10% de 390 millions via les prêts, soit 39 millions, auxquels s’ajoutent les 36 millions de dons directs. Cela représente au final 75 millions d’euros, soit moins de 18% de son engagement.

Si la France voulait respecter ses engagements avec une utilisation massive de prêts, elle devrait multiplier les montants par plus de 10, afin que la part de « concession » dans l’ensemble des prêts accordés représente l’engagement qu’elle a pris à Copenhague.

On soulignera également, comme le disent la plupart des ONG, que si la formule du prêt peut s’avérer intéressante pour financer certains types d’actions (généralement celles liées à l’atténuation, c’est-à-dire la réduction des émissions), elle n’est pas adaptée pour de nombreux projets liés à l’adaptation. En effet, concernant l’adaptation aux changements climatiques, seuls des dons peuvent permettre d’agir car protéger les populations contre les inondations ou l’érosion côtière ne peut pas être rentabilisé via le secteur privé. Le choix de l’utilisation massive de prêts n’est donc pas adapté aux besoins réels des pays les plus vulnérables.

Est-ce grave ?

Au-delà du fait que le manque d’argent pour soutenir les pays les plus vulnérables implique sur le terrain des catastrophes sociales réelles qui pourraient être évitées, le non respect par la France de ses engagements -et d’autres- ne permet pas de reconstruire la confiance à l’échelle internationale. Or, cette confiance, largement perdue à Copenhague, est vitale pour les négociations en cours. On sait que la question des financements à long terme sera un chapitre clé des négociations à Cancun. Mais le succès de ce chapitre sera probablement conditionné à la question des financements à court terme, comme les pays en développement l’ont fait savoir de longue date. Il se pourrait donc que tout bloque, du fait du non respect des engagements des pays développés, la France la première.

Après le remaniement, un réel changement : réaffecter le bouclier fiscal !

En tant que simple citoyen, on ne peut qu’implorer les Grands de revoir leur politique nationale relative au climat. Nathalie Kosciusko-Morizet pourrait-elle faire un geste politique fort avec son arrivée au Ministère ? Pourrait-elle constituer une alliance avec le numéro deux du gouvernement, M. Jupé, Ministre d’Etat et environnementalement compatible, afin de convaincre Premier Ministre, Président et Parlement qu’il en va de la survie du climat et de la planète, ainsi que de l’honneur de la France, de respecter ses engagements sur les financements précoces ? On lui suggèrera de rappeler que les engagements de la France en matière de climat se chiffrent à moins d’un bouclier fiscal -lequel a été annoncé comme prochainement supprimé-…

 

Edit le 17.11.10 :

– une autre étude publiée hier, produite par l’International Institute for Environmental Development, montre que les pays développés en général ne tiennent par leurs promesses.

– une étude sur l’ensemble des promesses de l’Union Européenne vient également d’être publiée par le Climate Action Network (l’équivalent du Réseau Action Climat français). Les constats sont similaires à ceux qui sont faits dans le présent article et dans l’analyse d’Oxfam/RAC : problèmes de définitions sur l’additionalité, place trop importante des prêts, mauvaise répartition atténuation/adaptation, manque de transparence sur l’usage des fonds…

Climat : comment trouver 100 milliards par an ?

Article publié initialement sur adopt a negotiator.

 

 

L’Accord de Copenhague prévoit la mobilisation de 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 pour faire face aux besoins liés aux changements climatiques (atténuation et adaptation). Ce chiffre est encore débattu, certains voulant plus (voir ici). Mais d’ores et déjà, il faut s’inquiéter des moyens pour mobiliser autant d’argent.

La mobilisation de sources nouvelles de financement est inquiétante : où trouver l’argent quand les caisses publiques sont « vides » ? quand « c’est la crise » ? quand les promesses d’aide publique au développement ne sont actuellement pas tenues ?

Afin d’envisager de nouvelles solutions, l’accord de Copenhague a prévu la mise en place d’un Groupe de Conseil de Haut Niveau, dit GCA, dirigé par MM Brown et Zénawi pour l’étude des options de financement des changements climatiques à hauteur de 100 milliards de dollars par an, en analysant notamment les possibilités de sources novatrices.

Parmi ces sources novatrices figurent notamment les idées de taxe sur les transactions financières (soutenue par la France récemment), taxe sur les transports maritimes ou aériens de passager ou de marchandises, de taxe sur les ressources fossiles, taxes sur le marché carbone ou les allocations carbone des pays…

Ces solutions potentielles ont le mérite de fournir des montants importants (plusieurs dizaines de milliards de dollars par an), assurent une additionalité claire (nouvelle source) et sont assez prédictibles. La plupart des observateurs (incluant nombre d’ONG) estiment que les pays développés ne pourront pas débloquer la totalité de 100 milliards de leurs budgets nationaux ; ils accueillent donc très bien ces nouvelles sources.

Mais il est à craindre que de telles solutions ne soient pas appréciées de tous : les Etats-Unis seraient très réticents à toute idée de taxe. Les pays en développement ne sont pas non plus très favorables aux taxes sur les transports, car ils considèrent qu’il ne s’agit pas de paiements venant exclusivement de pays développés (il y a un potentiel effet boomerang sur l’économie de ces pays en développement). Enfin, on comprend que toute taxe sur les produits fossiles ne réjouit pas vraiment les producteurs pétroliers…

Le rapport final du Groupe de Conseil de Haut Niveau ne sera publié que d’ici quelques semaines. Une réunion intermédiaire a eu lieu jeudi 6 octobre. Apparemment, le rapport ne donnera pas au monde une solution toute ficelée ; il y a des désaccords importants en interne. En revanche, il devrait proposer plusieurs combinaisons de solutions cohérentes qui permettraient de fournir les 100 milliards de dollars par an… Rien n’est moins sûr, mais un tel résultat serait un progrès par rapport à une simple liste des mesures, comme réclamée apparemment par les Etats-Unis.

Cependant, la question de la répartition de l’argent entre le fonds vert  et les autres canaux reste en discussion. Une rumeur indiquait que l’UE souhaiterait qu’uniquement 7% des 100 milliards ne transite par ce fonds (le reste étant distribuée par d’autres canaux multi et bilatéraux). Info qu’on m’a dit fausse aujourd’hui : l’UE -tout comme les Etats-Unis- seraient prêts à mettre le total dans le fonds vert… mais à condition qu’elle ait confiance dans ce fonds et dans son organisation !

Pour en revenir au rapport, il faut comprendre comment ce document s’insère dans les discussions officielles. Ce document sera bien le fruit d’une discussion informelle parallèle. En conséquence, il pourra éventuellement être utilisé par le Secrétariat de la Convention. Celui-ci pourra s’il le souhaite le transmettre aux Parties, qui elles-mêmes pourront décider d’introduire des éléments du rapport dans les discussions (à Cancun). Le chemin des idées est encore long.

En parallèle, signalons la tenue début septembre du dialogue de Genève, qui a permis des échanges supplémentaires sur la question des financements, avec notamment un discours de Todd Stern dans lequel  il réaffirme la volonté des Etats-Unis d’avancer sur cette question… Tout en faisant un clair lien avec les autres chapitres des négociations : pour que le fonds avance, le reste doit avancer également. Posture des Etats-Unis que l’on observe toujours ici à Tianjin.

Rendez-vous à Cancun pour assister au réel commencement d’un début d’organisation d’un financement à long terme.

Le point sur les promesses d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre des négociations sur le climat

Une étude de Le Quéré et al. vient de paraître dans Nature Geoscience, indiquant que les émissions de CO2 d’origine énergétique ont augmenté de 48% entre 1990 et 2008. Mais surtout, l’étude indique, malgré une forte incertitude, une réduction des puits naturels de carbone (océan, biosphère), puisque le carbone émis restant dans l’atmosphère chaque année serait passé de 40% à 45% entre 1959 et 2008 (voir le résumé sur le blog Libé Sciences). Cette étude renforce les craintes de l’activation de « rétroactions positives », qui accentueraient/accélèreraient le changement climatique.

Toujours est-il que les petites négociations des petits humains continuent, afin de pouvoir ralentir et atténuer la catastrophe en cours. Il est peut-être nécessaire de faire le point sur l’état des engagements des pays développés (dits de « l’Annexe I »), élément clé de la négociation en cours.

Le GIEC a établi un scénario qui permettrait de limiter le « réchauffement à 2°C en 2100 », objectif politique maintenant largement repris (même si certains y renoncent), voir le post ici). En fait, pour être précis, le scénario du GIEC vise à limiter le réchauffement entre 2,1 et 2,4°C à long terme. Ce scénario oblige une déviation substantielle des pays émergents de leur scénario « business as usual » et une réduction de 25 à 40% des émissions des pays développés en 2020 par rapport à 1990. Sachant que même en respectant ce scénario, d’après plusieurs études, il y a environ une chance sur deux de dépasser l’objectif du 2°C en 2100. Il faudrait donc viser le haut de la fourchette.

L’insuffisance incontestable des engagements des pays industrialisés

Lors de la dernière séance de négociations, plusieurs chiffres ont circulé, relativement semblables et indiquant l’insuffisance des efforts des pays développés. Mais reprenons les plus officiels : ceux compilés par le secrétariat de la convention des Nations unies contre les changements climatiques (UNFCCC).

En agrégeant tous les engagements des pays développés (y compris les Etats-Unis), la réduction de leurs émissions n’atteindrait que 11 à 14% en 2020 par rapport à 1990. Ce qui serait très insuffisant en comparaison avec le scénario du GIEC (motif de blocage des négociations).

Une autre source est cet intéressant document du WRI, qui propose d’effectuer une comparaison en termes de réduction absolues, par tête et en intensité énergétique. Le premier indicateur permet de juger de l’efficacité environnementale des objectifs ; le second permet de juger de la tendance en termes d’équité ; le troisième permet de mesurer l’effort imposé à l’économie.

Ce qui est intéressant avec cette analyse est que concernant les Etats-Unis, elle ne considère pas uniquement les engagements obtenus par le système du cap and trade inclus dans la législation en cours de discussion devant le Congrès (ACESA ou CEJAPA, suivant quelle version considérée), mais également les réductions qui pourraient avoir lieu par ailleurs dans d’autres mesures (standards d’efficacité…) et par de la compensation (voir le détail de l’étude du WRI sur les Etats-Unis ici). Concernant la compensation, l’étude considère que celle-ci est bien effective et additionnelle aux réductions effectuées par les pays en développement.

L’étude prend pour chaque pays les engagements faibles et les engagements forts annoncés, ce qui permet d’établir des fourchettes.

Concernant les réductions absolues, les conclusions du WRI sont très similaires à celles du secrétariat, indiquant qu’elles n’atteindraient que 10% par rapport à 1990 (dans le cas des engagements faibles) et 24% (dans le cas d’engagements forts et d’inclusion du changement d’usage des sols). Dans le meilleur des cas, les pays développés n’atteignent pas même le minimum de la fourchette identifiée par le GIEC ; on est loin des 40% de réduction demandés par les pays pauvres afin de minimiser d’autant les risques d’un dépassement du 2°C.

Le choix de l’année de référence

Le choix de l’année de référence est source d’intenses négociations, certains pays voulant abandonner 1990 pour 2000 ou 2005. Cette bataille s’explique parce que la répartition des émissions de GES a évalué en 15 ans : la chute de l’URSS et l’administration Bush sont passées par là. L’ex URSS a intérêt à garder 1990 comme année de référence car cela permet une augmentation des émissions par rapport à aujourd’hui, tout en affichant une réduction par rapport à 1990 (les émissions s’étant effondrées entre temps). Inversement, les USA ont intérêt à ce que l’année de référence soit la plus tardive possible : leurs émissions ayant augmenté, le même objectif en valeur absolue se traduit par une plus forte réduction en pourcentage avec 2005 comme année de référence qu’avec 1990. Voir la comparaison ci-dessous (avec 2005 en année de référence, les Etats-Unis sont bien plus ambitieux en termes de réductions relatives que l’UE !).

Mais soyons honnête : il serait plus logique de garder 1990. D’abord parce que c’est l’année de référence du protocole de Kyoto, ensuite parce que le scénario du GIEC repose sur 1990 (il faudrait donc tout actualiser), enfin parce que -si on ne regarde que les réductions en %- il est logique de récompensé ceux qui n’ont pas attendu pour agir (l’UE en particulier).

Emissions par têtes

L’idée est qu’à long terme, les émissions par tête devraient tendre à s’égaliser, sur la base d’un principe simple : tous les humains ont droit de jouir à égalité de la ressource « atmosphère ».

Le tableau ci-dessous regroupe les émissions par têtes.

On remarque l’évolution des émissions par tête de la Russie, avec une forte augmentation par rapport à 2005… Clairement, l’engagement de la Russie n’est pas équitable.

Intensité carbone de l’économie

Afin de pouvoir comparer les économies, cet indicateur fait le ratio des émissions par la création de richesse.

Intensité carbone de l’économie (en GgCO2 équiv./million § de 1990)

On remarque la très faible intensité actuelle et future de la Norvège ; les Etats-Unis se rapprocheraient de l’intensité de l’UE ; la Russie verrait son intensité carbone diminuer significativement malgré un niveau encore élevé.

En conclusion

JL Borloo a raison de dire qu’on a un problème avec les Etats-Unis, si on considère uniquement les réductions domestiques par cap and trade, ce qu’on fait généralement. L’étude du WRI donne un peu d’espoir, en indiquant qu’en utilisant des mécanismes de flexibilité, les Etats-Unis peuvent aller plus loin, et presque rejoindre l’UE en termes de réductions par rapport à 1990. Mais dans ce cas, on peut considérer c’est l’UE qui ne va pas assez loin, puisque cette dernière n’a pas le retard accumulé par les Etats-Unis sous l’administration Bush.

Oui, les Etats-Unis n’ont pas annoncé d’objectifs chiffrés pour l’instant ; mais comme l’a souligné Yvo de Boer lors de la conclusion des discussions de Barcelone, ils pourraient venir avec un chiffre à Copenhague, il faut qu’ils le fassent. Et dans ce cas, l’UE ne sera plus forcément à son avantage avec son petit 30% de réductions…

Désolé pour la mauvaise qualité des tableaux et diagramme ci-dessus… vous pouvez les retrouver dans le document original.